一、制定《國土資源行政處罰辦法》的必要性 　　1993年7月19日和1995年12月18日，原地質(zhì)礦產(chǎn)部和原國家土地管理局分別發(fā)布了《違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰辦法》、《土地違法案件查處辦法》(以下簡稱“兩個(gè)辦法”)，均屬部門規(guī)章。兩個(gè)辦法實(shí)施以來，對于規(guī)范土地、礦產(chǎn)資源行政主管部門查處土地、礦產(chǎn)資源違法案件，促進(jìn)依法行政起到了積極作用。但是，隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，國土資源管理形式不斷變化，特別是行政處罰法、行政復(fù)議法等法律、法規(guī)的頒布和實(shí)施，兩個(gè)辦法已經(jīng)不適應(yīng)國土資源管理的新形勢和新要求，主要表現(xiàn)在：一是兩個(gè)辦法的有些內(nèi)容不符合行政處罰法、土地管理法、礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，有的甚至與法律規(guī)定相抵觸、相沖突，造成地方國土資源行政主管部門實(shí)施行政處罰過程中難以把握;二是兩個(gè)辦法的有些內(nèi)容不能滿足當(dāng)前執(zhí)法需要。各級國土資源行政主管部門在執(zhí)法過程中，面臨著“執(zhí)法難、法難執(zhí)、難執(zhí)法”等實(shí)際困難，出現(xiàn)很多亟需解決的問題;三是新的國土資源管理體制需要一部統(tǒng)一的國土資源行政處罰辦法。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，隨著國土資源部的組建，地方各級國土資源行政主管部門陸續(xù)成立，對土地、礦產(chǎn)違法案件的查處，由以前分散的土地行政主管部門、礦產(chǎn)資源管理部門負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)為現(xiàn)在統(tǒng)一由國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)，客觀上也需要統(tǒng)一的行政處罰辦法。 　　另外，各級國土資源行政主管部門在查處國土資源違法案件中，創(chuàng)造了很多經(jīng)驗(yàn)、措施和方法，需要?dú)w納和總結(jié)，并吸收在規(guī)章中。因此，制定《國土資源行政處罰辦法》(以下簡稱《辦法》)，對于規(guī)范國土資源行政處罰，保障和監(jiān)督國土資源行政主管部門有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，具有重要意義。 　　二、起草過程 　　按照部立法工作計(jì)劃的部署，2009年7月16日，國土資源部執(zhí)法局啟動了兩個(gè)辦法的修訂工作，成立了專門的起草小組，從河北、湖北、湖南等省、市國土資源行政主管部門抽調(diào)具有豐富執(zhí)法監(jiān)察工作經(jīng)驗(yàn)的同志參加起草。起草小組先后走訪了國家工商行政管理總局、國家環(huán)境保護(hù)部、國家食品藥品監(jiān)督管理局等相關(guān)部門，發(fā)函向各省(區(qū)、市)國土資源行政主管部門征求意見并要求征求市、縣國土資源行政主管部門的意見，在無錫召開座談會，赴湖北、遼寧等省，深入市、縣基層國土資源行政主管部門進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。收集了與行政處罰相關(guān)的法律、行政法規(guī)和司法解釋、國務(wù)院部、委、直屬機(jī)構(gòu)制定的關(guān)于行政處罰的部門規(guī)章以及河北、重慶、等省關(guān)于國土資源違法案件查處的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件以及我部關(guān)于土地、礦產(chǎn)違法案件查處的規(guī)范性文件等資料。9月15日至29日，起草小組匯總梳理了當(dāng)前國土資源違法案件查處中的突出問題和表現(xiàn)形式，并對每個(gè)問題產(chǎn)生的原因和解決的對策進(jìn)行了認(rèn)真研究，確定了《辦法》的起草定位。10月9日至21日，起草小組在認(rèn)真研究梳理問題的基礎(chǔ)上，參考其國務(wù)院其他部、委、直屬機(jī)構(gòu)已經(jīng)頒布實(shí)施的關(guān)于行政處罰的部門規(guī)章，與部政策法規(guī)司協(xié)商溝通后，提出了《辦法》的框架結(jié)構(gòu)。根據(jù)框架結(jié)構(gòu)，10月28日形成初稿。12月16日，國土資源部政策法規(guī)司在南京召開征求意見座談會，邀請部分省(區(qū)、市)國土資源行政主管部門的法規(guī)處長、執(zhí)法隊(duì)長參加。其后，多次召開修改座談會，對《辦法》初稿多次修改完善，幾易其稿，形成了目前的《國土資源行政處罰辦法(征求意見稿)》，共六章四十條。 　　三、需要說明的幾個(gè)問題 　　(一)關(guān)于《辦法》適用范圍 　　《辦法》除了適用于實(shí)施國土資源行政處罰以外，其中有些規(guī)定如管轄、立案、調(diào)查取證、審理、決定處理意見等還適用于以下三種類型的國土資源違法案件：一是非法批準(zhǔn)征收、占用土地，或者非法批準(zhǔn)勘查、開采礦產(chǎn)資源的案件;二是違反國土資源法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的案件;三是違反國土資源法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的案件。主要考慮到：這三種案件中，除了一些案件可由國土資源行政主管部門直接作出行政處分決定外，其他案件的處理權(quán)不在國土資源行政主管部門，如黨政紀(jì)處分案件由紀(jì)檢監(jiān)察部門依法作出，刑事案件由司法機(jī)關(guān)追究責(zé)任，非法批準(zhǔn)案件由有權(quán)機(jī)關(guān)處理。盡管國土資源行政主管部門無權(quán)處理這些案件，但是，這些案件中的多數(shù)是在實(shí)施國土資源行政處罰案件中發(fā)現(xiàn)的，需要追究上述責(zé)任時(shí)，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)將案件移送相關(guān)部門處理。因此，有必要在《辦法》中對這三類案件的調(diào)查與移送作出規(guī)定。 　　(二)關(guān)于聽證程序 　　2004年2月，國土資源部發(fā)布部門規(guī)章《國土資源聽證規(guī)定》，詳細(xì)規(guī)范了國土資源行政處罰的聽證程序。為與《國土資源聽證規(guī)定》相銜接，《辦法》規(guī)定，當(dāng)事人要求聽證的，按照國土資源部聽證規(guī)定組織聽證。同時(shí)對符合聽證的條件進(jìn)行了重新界定，即“作出較大數(shù)額罰款、吊銷勘查許可證或者采礦許可證、責(zé)令限期拆除等行政處罰決定”。 　　(三)關(guān)于審理 　　本辦法新增加了審理的程序。審理并不是《行政處罰法》規(guī)定的程序，設(shè)置審理的目的是，保證國土資源違法案件調(diào)查處理的公平、公正，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，防止調(diào)查人員濫用職權(quán)、枉法裁判。為達(dá)到這一目的，《辦法》規(guī)定國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)調(diào)查報(bào)告和相關(guān)證據(jù)等材料對案件進(jìn)行審理，提出同意調(diào)查報(bào)告，要求補(bǔ)正、糾正或者改正調(diào)查報(bào)告，不予行政處罰等審理意見。 　　(四)關(guān)于執(zhí)行 　　執(zhí)行是行政處罰中非常重要的環(huán)節(jié)。行政處罰決定書一旦送達(dá)當(dāng)事人后，就產(chǎn)生法律效力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺履行。當(dāng)事人逾期不履行，作出行政處罰決定的機(jī)關(guān)可以采取一些措施督促當(dāng)事人履行行政處罰決定。為了體現(xiàn)國土資源行政處罰的嚴(yán)肅性，《辦法》第二十三條詳細(xì)規(guī)定了這些措施。如果當(dāng)事人仍不履行，國土資源行政主管部門可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，除此之外，根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政訴訟法的司法解釋規(guī)定，國土資源行政主管部門還可以向人民法院申請財(cái)產(chǎn)保全、申請先予執(zhí)行，通過這些措施來達(dá)到執(zhí)行目的。為了解決基層國土資源行政主管部門比較關(guān)心的沒收財(cái)物特別是沒收建筑物或其他設(shè)施如何執(zhí)行等問題。《辦法》規(guī)定，沒收后應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送同級財(cái)政部門處理。增強(qiáng)了與財(cái)政部門的銜接。 　　(五)關(guān)于結(jié)案 　　結(jié)案是行政處罰結(jié)束的標(biāo)志，考慮到國土資源行政主管部門沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?！掇k法》規(guī)定，國土資源行政主管部門在履行職責(zé)完畢后，就可以結(jié)案。但是為了避免國土資源部行政主管部門履行職責(zé)不積極，一送了之，對申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，國土資源行政主管部門仍需要積極溝通、協(xié)調(diào)，爭取執(zhí)行到位。因此，《辦法》規(guī)定，已經(jīng)申請強(qiáng)制執(zhí)行，但人民法院既未受理，也未說明原因的，或者人民法院已經(jīng)受理，但超過6個(gè)月未予執(zhí)行也未作出不予執(zhí)行的裁定的的情形，可以結(jié)案。 　　(六)關(guān)于行政處罰的監(jiān)督 　　《行政處罰法》第五十四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對行政處罰的監(jiān)督制度?！掇k法》第五章專門對此進(jìn)行細(xì)化，制定了上級監(jiān)督、掛牌督辦等制度。國土資源行政主管部門通過監(jiān)督措施，發(fā)現(xiàn)本級或下級國土資源行政主管部門的行政處罰可能存在錯(cuò)誤的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以啟動監(jiān)督程序，對已經(jīng)作出的行政處罰決定進(jìn)行重新審查，分別作出處理。