按照年度立法工作計(jì)劃的安排，我會(huì)對(duì)《中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)行政許可實(shí)施程序規(guī)定(試行)》(證監(jiān)發(fā)[2004]62號(hào)，以下簡稱《試行規(guī)定》)進(jìn)行了修訂，形成了《中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)行政許可實(shí)施程序規(guī)定(草案)》(以下稱《征求意見稿》)，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)說明如下： 　　一、修訂的背景 　　為貫徹實(shí)施《行政許可法》，我會(huì)于2004年7月1日發(fā)布了《試行規(guī)定》。從5年以來的實(shí)踐看，《規(guī)定》執(zhí)行情況良好，對(duì)規(guī)范我會(huì)實(shí)施行政許可、防范行政許可環(huán)節(jié)的訴訟風(fēng)險(xiǎn)、提高行政許可的效率起到了非常重要的作用。 　　但是，5年以來證券期貨市場取得了巨大發(fā)展，行政許可的實(shí)施程序制度需要與之相適應(yīng)，根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展予以完善。一方面，資本市場為資源配置和財(cái)富管理提供平臺(tái)的基本功能進(jìn)一步健全，形成高效的資產(chǎn)價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，以市場化的方式優(yōu)化資源配置。我會(huì)堅(jiān)持以市場為導(dǎo)向，按照國家行政審批制度改革的要求，先后四次取消了126項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，注重發(fā)揮股票發(fā)行審核委員會(huì)、并購重組委員會(huì)等專業(yè)委員會(huì)的作用，在行政許可中引入保薦機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)，把政府管理和市場自律有機(jī)結(jié)合起來，通過合理、適度、有序地放松管制，充分發(fā)揮市場機(jī)制主導(dǎo)作用。另一方面，證券期貨行政許可的法律依據(jù)和外部環(huán)境發(fā)生了重大變化。我們立足于我國資本市場規(guī)范發(fā)展的實(shí)踐需要，及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善深層次的體制機(jī)制，從“新興加轉(zhuǎn)軌”的市場實(shí)際出發(fā)，著力改變不適應(yīng)市場規(guī)律的制度和規(guī)范，大力強(qiáng)化市場體制、機(jī)制和功能建設(shè)，以《證券法》、《公司法》、《證券投資基金法》和《期貨交易管理?xiàng)l例》的修訂制定和配套規(guī)章完善為抓手，對(duì)資本市場法律制度規(guī)則體系進(jìn)行了一次全方位、整體性、系統(tǒng)化的清理、修訂和完善。截至2008年底，資本市場現(xiàn)行有效的法律文件420件，其中，自《試行規(guī)定》實(shí)施以來，制定和修訂的法律文件355件，占全部現(xiàn)行有效法律文件的85%。上述基礎(chǔ)性制度建設(shè)，不僅影響行政許可的條件、標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)體方面，還影響行政許可的程序方面。例如，2005年修訂后的《公司法》、《證券法》取消了我會(huì)對(duì)證券交易所核準(zhǔn)股票上市的授權(quán)規(guī)定，改由證券交易所直接作出決定，不納入我會(huì)的行政許可事項(xiàng)范圍;2007年國務(wù)院第四批行政審批清理取消了對(duì)封閉式基金的上市核準(zhǔn)事項(xiàng)，改由證券交易所實(shí)施自律管理。 　　同時(shí)，由于當(dāng)初制定的《試行規(guī)定》具有探索、試點(diǎn)的階段性特征，對(duì)統(tǒng)一受理、統(tǒng)一送達(dá)等具體制度的設(shè)計(jì)尚待完善?？偨Y(jié)試行以來的經(jīng)驗(yàn)，鞏固四批行政審批項(xiàng)目清理的成果，針對(duì)個(gè)別新情況、新問題，進(jìn)一步完善程序制度，有必要對(duì)《試行規(guī)定》予以修改，以證監(jiān)會(huì)規(guī)章形式發(fā)布、施行。 　　今年的證券期貨監(jiān)管工作會(huì)議上，尚福林主席的講話指出，要“簡化行政審批流程，提高審批效率。合理劃分監(jiān)管權(quán)限，加大對(duì)派出機(jī)構(gòu)的行政許可授權(quán)。完善行政許可、行政監(jiān)管措施等權(quán)利環(huán)節(jié)的內(nèi)部監(jiān)督制衡機(jī)制，提高依法行政水平”。為使行政許可程序規(guī)則更加符合我會(huì)實(shí)際工作的需要，在保證規(guī)范的前提下進(jìn)一步提高效率，按照會(huì)里部署的重點(diǎn)工作要求，我會(huì)法律部會(huì)同辦公廳開展了對(duì)《試行規(guī)定》的修改工作，并先后多次征求會(huì)內(nèi)有關(guān)部門、證監(jiān)局和交易所等單位的意見，形成草案《征求意見稿》。 　　二、修改的主要內(nèi)容 　　《征求意見稿》基本上承襲了《試行規(guī)定》的章節(jié)、框架和內(nèi)容，本次修改主要包括： 　　(一)關(guān)于調(diào)整范圍 　　《試行規(guī)定》有大量規(guī)范審查部門、受理部門、派出機(jī)構(gòu)工作流程和標(biāo)準(zhǔn)、工作銜接、職責(zé)分配等行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事項(xiàng)。 　　草案刪除了上述內(nèi)容，擬另行制定內(nèi)部規(guī)范性文件《中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)行政許可操作規(guī)程》，明確有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)的工作職責(zé)和操作流程。 　　(二)關(guān)于行政許可的授權(quán) 　　《試行規(guī)定》第七條規(guī)定，我會(huì)可以依法授權(quán)派出機(jī)構(gòu)、證券、期貨交易所實(shí)施行政許可;第六十二條第二款規(guī)定，被授權(quán)的證券、期貨交易所實(shí)施行政許可，應(yīng)根據(jù)本單位的實(shí)際情況，參照本規(guī)定制定具體實(shí)施程序并予以公布報(bào)我會(huì)備案。修訂后的《證券法》刪除了原《證券法》第四十三條、第五十七條規(guī)定的我會(huì)可以授權(quán)證券交易所核準(zhǔn)股票上市、暫?；蚪K止股票、公司債券上市的規(guī)定，改由證券交易所直接核準(zhǔn)或決定;《國務(wù)院關(guān)于第四批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》(國發(fā)〔2007〕33號(hào))決定取消“封閉式基金份額上市交易核準(zhǔn)”，實(shí)際調(diào)整了《基金法》第四十七條我會(huì)可以授權(quán)交易所核準(zhǔn)的規(guī)定。我會(huì)授權(quán)證券、期貨交易所實(shí)施行政許可，已無法律依據(jù)，為此，刪除了《試行規(guī)定》關(guān)于授權(quán)“證券、期貨交易所”實(shí)施行政許可的規(guī)定。(第五條) 　　(三)關(guān)于審查程序 　　1、規(guī)范第一次反饋意見的回復(fù)。《試行規(guī)定》對(duì)第一次反饋意見的回復(fù)期限沒有要求，僅是要求第二次反饋意見必須在30日內(nèi)回復(fù)。2004年制定《試行規(guī)定》時(shí)，主要考慮到有些行政許可項(xiàng)目(特別是IPO、重大資產(chǎn)重組)第一次反饋中存在的問題相對(duì)復(fù)雜，有的需要申請(qǐng)人補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)后才能作出說明、解釋，難以在較短期限內(nèi)完成。實(shí)踐中，回復(fù)拖而不決，使申請(qǐng)長期未辦結(jié)狀態(tài)，占用較多的審核資源。為此，采取了折衷的方案予以兼顧，由審查部門根據(jù)問題的難易繁簡程度，在反饋時(shí)提出期限要求，申請(qǐng)人確有困難的，可以書面提出延期報(bào)告，說明理由(第十七條)。并且，申請(qǐng)人逾期未回復(fù)且未提交延期報(bào)告，或者雖提交延期報(bào)告，但未說明理由或理由不充分的，終止審查(第二十條第(四)項(xiàng))。 　　2、增加審查人員與申請(qǐng)人的溝通途徑。2004年制定《試行規(guī)定》時(shí)，考慮到嚴(yán)格控制審核風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)定審查人員與申請(qǐng)人就有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行溝通的，或者必須采取書面反饋意見的形式，或者必須當(dāng)面進(jìn)行會(huì)談(見面會(huì))，且有關(guān)次數(shù)、要求限制較嚴(yán)，雖能防范審核風(fēng)險(xiǎn)，卻也難以滿足審核需求，在一定程度上降低了審核效率。為了平衡審核工作需要和規(guī)范許可行為要求兩方面因素，增加規(guī)定，簡單的事項(xiàng)，可以在留存有關(guān)證據(jù)，即“管得住、說得清”的基礎(chǔ)上，通過電話、傳真、電子郵件方式等溝通。(第十八條第二款) 　　3、簡化申請(qǐng)人主動(dòng)撤回申請(qǐng)時(shí)的終止審查程序。為提高審核工作效率，適當(dāng)簡化終止審查的處理程序，比照行政許可簡易程序的后續(xù)處理方式，簡化對(duì)終止審查材料的處理，即由審查部門提出終止審查的意見，經(jīng)受理部門核稿后，即可發(fā)出終止審查的通知。(第二十一條) 　　4、增加規(guī)定中止審查制度。 　　實(shí)踐中，對(duì)申請(qǐng)人因違法違規(guī)行為正被有關(guān)機(jī)關(guān)調(diào)查，或者被責(zé)令整改、尚未解除或驗(yàn)收通過等情形，我會(huì)有關(guān)規(guī)章有兩種立法例：一是根據(jù)法律的授權(quán)，在規(guī)章中將其設(shè)定為行政許可的消極條件，申請(qǐng)人有上述情形則不予許可。例如《首次公開發(fā)行股票并上市管理辦法》第二十三條 、《上市公司證券發(fā)行管理辦法》第十一條、《證券投資基金運(yùn)作管理辦法》第六條等。二是作為中止審查程序的程序條件，不作為不予許可的實(shí)體條件。例如，《證券公司客戶資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)試行辦法》第五十七條規(guī)定，“證券公司因涉嫌違法違規(guī)被中國證監(jiān)會(huì)調(diào)查的，中國證監(jiān)會(huì)暫不受理其客戶資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)資格申請(qǐng)、集合資產(chǎn)管理計(jì)劃設(shè)立備案或者申請(qǐng);已經(jīng)受理的，暫緩進(jìn)行審核”。 　　但是，有部分行政許可項(xiàng)目，其相關(guān)規(guī)章對(duì)上述情形未作明確規(guī)定，實(shí)踐中處理起來并無依據(jù)。在起草過程中，部分派出機(jī)構(gòu)和交易所提出，上述情形并非終局性的，實(shí)踐中申請(qǐng)人存在被調(diào)查的情形時(shí)，調(diào)查的時(shí)間和結(jié)果存在不確定性，建議將其作為中止審查的程序條件，在調(diào)查結(jié)案和監(jiān)管措施被解除后，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審查。 　　為此，《征求意見稿》規(guī)定，在審查申請(qǐng)材料過程中，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)作出中止審查的決定，通知申請(qǐng)人：(1)申請(qǐng)人因涉嫌違法違規(guī)被行政機(jī)關(guān)調(diào)查，或者被司法機(jī)關(guān)偵查，尚未結(jié)案，對(duì)其行政許可事項(xiàng)影響重大;(2)申請(qǐng)人被中國證監(jiān)會(huì)依法采取限制業(yè)務(wù)活動(dòng)、責(zé)令停業(yè)整頓、指定其他機(jī)構(gòu)托管、接管等監(jiān)管措施，尚未解除;(3)對(duì)有關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，需要進(jìn)一步明確具體含義，請(qǐng)求有關(guān)機(jī)關(guān)作出解釋;(4)申請(qǐng)人主動(dòng)要求中止審查?？紤]到《首次公開發(fā)行股票并上市管理辦法》等規(guī)章有一些其他處理，安排“法律、行政法規(guī)、規(guī)章對(duì)前款情形另有規(guī)定的，從其規(guī)定”的但書條款(第二十二條)。有關(guān)情形消失后，恢復(fù)審查，通知申請(qǐng)人(第二十三條)。