吉德仁等四人不服鹽城市人民政府行政決定一案

江蘇省高級人民法院

行　政　判　決　書

(2003)蘇行終字第025號



上訴人(原審原告)吉德仁，男，1966年3月21日出生，漢族， 住鹽城市城區(qū)南洋鎮(zhèn)幸福居委會幸福巷17號。

上訴人(原審原告)丁書全，男，1973年10月8日出生，漢族，住鹽城市城區(qū)南洋鎮(zhèn)幸福居委會幸福巷21號。

上訴人(原審原告)蔡越華，男，1978年5月30日出生，漢族，住鹽城市城區(qū)伍佑鎮(zhèn)三墩村六組。

上訴人(原審原告)蔡和平，男，1974年9月10日出生，漢族，住鹽城市城區(qū)南洋鎮(zhèn)東灶村一組。

上述四上訴人的委托代理人王瑾，江蘇容大律師事務所律師。

被上訴人(原審被告)鹽城市人民政府。住所地鹽城市建軍中路59號。

法定代表人趙鵬，該市市長。

委托代理人顧永景，鹽城興潤華律師事務所律師。

委托代理人楊國新，鹽城市建設局法制科干部。

上訴人吉德仁等四人不服江蘇省鹽城市中級人民法院對其訴鹽城市人民政府行政決定一案作出的(2002)鹽行初字第052號行政判決，向本院提起上訴，本院于2003年3月20日立案后依法組成合議庭。由于當事人對原審判決認定的事實無異議，根據(jù) 《中華人民共和國行政訴訟法》第五十九條之規(guī)定，本院書面審理了本案，現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院依據(jù)當事人所提供的證據(jù)認定以下案件事實：因農(nóng)村公交與城市公交發(fā)生矛盾，鹽城市人民政府(以下簡稱鹽城市政府)先后于2002年8月20日、24日兩次召集鹽城市及城區(qū)的兩級建設、交通、公安等部門及鹽城市公交總公司(以下簡稱公交公司)進行了專題會辦，并于8月30日下發(fā)了鹽城市政府第13號《專題會議紀要》(以下簡稱《會議紀要》)。該《會議紀要》第一條中規(guī)定，城市公交的范圍界定在經(jīng)批準的城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，以城市規(guī)劃區(qū)為界，建設和交通部門各負其責、各司其職；第五條中規(guī)定，城市公交在規(guī)劃區(qū)內(nèi)開通的若干線路，要保證正常營運，繼續(xù)免交有關交通規(guī)費；第六條中規(guī)定，在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的城市公共客運上發(fā)生矛盾，須經(jīng)政府協(xié)調(diào)，不允許貿(mào)然行事，否則將追究有關方面的責任。原審另查明，吉德仁等四人是經(jīng)交通部門批準的道路交通運輸經(jīng)營戶，該四人營運的線路與《會議紀要》中明確免交交通規(guī)費的公交公司的5路、15路車在鹽城市城區(qū)立交橋(鹽城市城市市區(qū)與郊區(qū)的分界點)以東至鹽城市城區(qū)南洋鎮(zhèn)之間地段的營運線路重疊。同年8月20日，鹽城市城區(qū)交通局(以下簡稱城區(qū)交通局)向公交公司發(fā)出通知，要求該公司進入城區(qū)交通局所管理的公路從事營運的車輛辦理有關營運手續(xù)，公交公司于8月21日復函城區(qū)交通局，認為根據(jù)建設部規(guī)定及8月20日市長辦公會要求，該公司不需要到交通主管部門辦理有關手續(xù)。8月21日，城區(qū)交通局再次函告公交公司，要求其限期辦理有關經(jīng)營手續(xù)并按章繳納規(guī)費。9月10日，吉德仁等四人向城區(qū)交通局提出申請，請求依《江蘇省道路運輸市場管理條例》的規(guī)定對公交公司未經(jīng)交通部門批準超出市區(qū)延伸到331省道南洋段進行營運的行為進行查處，保護公平競爭。9月11日，城區(qū)交通局書面答復吉德仁等四人稱，已書面通知、發(fā)函給公交公司要求其限期辦理有關營運手續(xù)，但由于鹽城市政府2002年8月30日下發(fā)的第13號《會議紀要》明確規(guī)定“城市公交在規(guī)劃區(qū)內(nèi)開通的若干線路，要保證正常營運，繼續(xù)免交有關交通規(guī)費”，因此該局無法對城市公交車進入331省道南洋段的行為進行有效管理。

原審法院認為：一、《會議紀要》雖然形式上是發(fā)給下級政府及所屬各部門的，但從該《會議紀要》的內(nèi)容上看，它對城市公交的營運范圍進行了界定，并明確在界定的范圍內(nèi)繼續(xù)免交交通規(guī)費，而且該行為已實際導致城區(qū)交通局對公交公司的管理行為的中止，所以該《會議紀要》是一種行政決定行為，有具體的執(zhí)行內(nèi)容，是可訴的具體行政行為。吉德仁等四人是與鹽城市政府的行政行為的受益方公交公司在同一路段進行道路運輸?shù)慕?jīng)營戶，認為鹽城市政府的行為侵犯了他們的公平競爭權向法院提起訴訟，具有行政訴訟的原告主體資格。二、鹽城市政府根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，為解決矛盾召集其下屬的有關部門進行協(xié)調(diào)，并作出《會議紀要》，將城市公交的營運范圍界定為城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)并明確對在上述范圍內(nèi)營運的公交車輛繼續(xù)免交規(guī)費，是對原來就已經(jīng)客觀存在事實的一種明確、重申，是在其法定權限之內(nèi)作出的行政行為，不違背相關的法律、法規(guī)。吉德仁等四人要求法院判決確認《會議紀要》第一條、第五條及第六條違法沒有法律依據(jù)。三、雖然城區(qū)交通局客觀上中止了對公交公司超出市區(qū)營運行為的查處，但吉德仁等四人未能提交足夠的證據(jù)證明鹽城市政府采取了違法手段對城區(qū)交通局的查處行為進行了干預，所以吉德仁等四人要求確認鹽城市政府強行中止城區(qū)交通局查處行為的行為違法沒有事實依據(jù)。綜上所述，吉德仁等四人雖具有本案的訴訟主體資格，但其訴訟請求不能成立。原審法院依照《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規(guī)定，判決駁回吉德仁等四人的訴訟請求。案件受理費100元，由吉德仁等四人負擔。

本案吉德仁等四人上訴后，原審法院已將原審判決書所列的21份證據(jù)及法律依據(jù)隨案移送本院。

上訴人吉德仁等四人上訴稱：原審判決認定鹽城市政府的《會議紀要》第一、第五、第六項相關內(nèi)容不違法，是明顯錯誤的。解決本行政轄區(qū)內(nèi)的矛盾和問題是地方政府的職權所在，但決定的內(nèi)容不能違法。上訴人提供的有關法律和規(guī)范性文件可以十分明確地說明鹽城市政府把城市公交的營運范圍界定在城市規(guī)劃區(qū)并免交規(guī)費沒有法律依據(jù)。上訴人提供的交通部的一系列規(guī)范性文件完全可以說明城市公交的營運范圍應“嚴格界定在城市市區(qū)”而非城市規(guī)劃區(qū)。交通部、財政部等部委的三個規(guī)章均要求公交車輛出市區(qū)后，跨行公路的必須繳納養(yǎng)路費、客運附加費和運輸管理費。城區(qū)交通局是因為《會議紀要》的有關內(nèi)容被迫停止對違法行為的查處的。鹽城市政府《會議紀要》中有關免交規(guī)費的規(guī)定，嚴重侵犯了上訴人的公平競爭權。請求本院確認鹽城市政府強行中止城區(qū)交通局對公交公司違法營運的查處的行為違法；確認鹽城市政府《會議紀要》第一條、第五條和第六條的相關內(nèi)容違反國家道路運輸管理的有關規(guī)定。

被上訴人鹽城市政府針對上訴人的上訴提交的書面答辯狀稱：(一)本機關作出的《會議紀要》內(nèi)容合法。根據(jù)建設部有關規(guī)定，城市公交車營運的地域范圍為城市規(guī)劃區(qū)，本機關《會議紀要》第一條、第五條、第六條的規(guī)定，體現(xiàn)了從實際出發(fā)、實事求是、顧全大局的原則，完全符合法律規(guī)定。(二)上訴人不具備行政訴訟的主體資格，其無權提出訴訟請求。(三)本案不屬行政訴訟受案范圍。《會議紀要》屬行政機關內(nèi)部指導行為，不具有行政強制力?！稌h紀要》中有關建設、交通部門職能劃分及繼續(xù)免交有關交通規(guī)費的規(guī)定是抽象的。原審判決在實體上認定事實清楚，適用法律正確，從程序上講上訴人行政訴訟主體資格不適格且不屬行政訴訟受案范圍。請求本院維持原審判決。

合議庭在審閱上訴狀及答辯狀后評議認為，本案的爭議焦點是：一、《會議紀要》中有關公交車輛在規(guī)劃區(qū)內(nèi)免交規(guī)費的規(guī)定是否可訴；二、吉德仁等四人是否具備本案的原告主體資格；三、《會議紀要》中有關公交車輛在規(guī)劃區(qū)內(nèi)免交規(guī)費的規(guī)定是否合法。

一、關于《會議紀要》中有關公交車輛在規(guī)劃區(qū)內(nèi)免交規(guī)費的規(guī)定是否可訴問題。

被上訴人答辯認為，（1）《會議紀要》屬行政機關內(nèi)部指導行為，不具有行政強制力。（2）《會議紀要》中有關建設、交通部門職能劃分及繼續(xù)免交有關交通規(guī)費的規(guī)定是抽象的，只有鹽城市城區(qū)交通局以此為依據(jù)，作出不予處罰的決定時，這種抽象的規(guī)定才轉(zhuǎn)化為具體的行政行為。上訴人上訴認為，鹽城市政府的《會議紀要》是具有強制力的，不能認定為行政指導行為，原審判決認定《會議紀要》是可訴的具體行政行為是正確的。[Page]

本院認為：所謂行政指導行為，是指行政機關在進行行政管理的過程中，所作出的具有咨詢、建議、訓導等性質(zhì)的行為，不具有行政強制執(zhí)行力。而該《會議紀要》第五條中有關公交車輛在規(guī)劃區(qū)免交規(guī)費的規(guī)定，是明確要求必須執(zhí)行的，因此，被上訴人認為該行為屬行政指導行為無法律依據(jù)。該項免交規(guī)費的規(guī)定，是針對公交公司這一特定的主體、就特定的事項即公交公司在規(guī)劃區(qū)內(nèi)的開通的線路是否要繳納交通規(guī)費所作出的一項決定，《會議紀要》的上述內(nèi)容實際上已直接賦予了公交公司在規(guī)劃區(qū)內(nèi)免交交通規(guī)費的利益，不應認定為抽象行政行為。同時，由于該《會議紀要》是一種賦予一方當事人權利的行為，公交公司作為受益人參加了此次會議，因此《會議紀要》雖未向利益相對方直接送達，但《會議紀要》的相關內(nèi)容在其后已經(jīng)得到執(zhí)行，城區(qū)交通局也已經(jīng)將無法對公交公司進行行政管理的原因及《會議紀要》的內(nèi)容書面告知了吉德仁等四人，因此應當認定鹽城市政府在《會議紀要》中作出的有關公交車輛在規(guī)劃區(qū)免征規(guī)費的行為是一種可訴的具體行政行為。被上訴人認為不可訴的答辯理由不能成立。

二、關于吉德仁等四人是否具備本案的原告主體資格問題。

被上訴人答辯認為，上訴人不具備行政訴訟的主體資格。上訴人與《會議紀要》無法律上的利害關系，不能以自己的名義直接起訴。公交公司和上訴人之間不存在競爭。作為公益性的公交行業(yè)是微利、甚至虧損的行業(yè)，營利不是其主要目標且服務對象也不一致。上訴人上訴認為，道路客運客觀上存在數(shù)量限制的競爭，由于公交車得以免去各種交通規(guī)費，即使上訴人已經(jīng)虧損，公交車還有豐厚的盈利，公交公司與上訴人根本不是在同一起跑線上公平競爭，上訴人因此具有競爭者依法享有的原告資格。原審判決認定上訴人具有原告主體資格是正確的。

本院認為，由于公交公司的5路、15路公交車與吉德仁等經(jīng)營戶經(jīng)營的線路存在重疊，其在營運上的競爭是客觀存在的。公交公司營運中微利或者是虧損并不能否定此種競爭關系。上訴人認為鹽城市政府的《會議紀要》規(guī)定公交公司免交有關交通規(guī)費，導致不平等競爭，因而提起行政訴訟，符合《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題解釋》第十三條第(一)款的規(guī)定，吉德仁等人作為領取了經(jīng)營許可證的業(yè)主，其經(jīng)濟利益與車輛的營運效益密切相關，其認為行政行為侵犯其公平競爭權，就有權以原告身份提起訴訟。是否存在不公平競爭并不應影響其作為原告行使訴權。原審判決對此認定合法，被上訴人認為上訴人不具有原告主體資格的答辯理由依法不能成立。

三、關于《會議紀要》中有關公交車輛在規(guī)劃區(qū)內(nèi)免交規(guī)費的規(guī)定是否合法問題。

被上訴人答辯認為，其作出的《會議紀要》內(nèi)容合法。根據(jù)建設部的有關規(guī)定，城市公交車營運的地域范圍為城市規(guī)劃區(qū)，而《鹽城市城市總體規(guī)劃》明確規(guī)定城區(qū)南洋鎮(zhèn)屬鹽城市城市規(guī)劃區(qū)，因此，公交車輛營運的地域范圍包含南洋鎮(zhèn)，公交公司5路、15路公交車未超出城市公交的營運地域范圍，在此范圍內(nèi)應當免交規(guī)費。被上訴人在上述認定的基礎上，在《會議紀要》第一條規(guī)定了建設、交通兩部門以規(guī)劃區(qū)為界各負其責，各司其職，在第五條提出了合適的處理方案，在第六條規(guī)定了下級各部門處理類似問題的方式。這些規(guī)定，體現(xiàn)了從實際出發(fā)、實事求是、顧全大局的原則，完全符合法律的規(guī)定。上訴人認為，鹽城市政府《會議紀要》把公交的營運范圍界定在城市規(guī)劃區(qū)并可繼續(xù)免交規(guī)費是沒有法律依據(jù)的。根據(jù)交通部的有關規(guī)定，城市公交的營運范圍“應嚴格界定在城市市區(qū)”而非城市規(guī)劃區(qū)，超出城市市區(qū)營運的城市公交經(jīng)交通主管部門批準也可以從事道路客運，但必須接受交通主管部門的行業(yè)管理，依法經(jīng)營，并按規(guī)定繳納有關規(guī)費。

本院認為，我國現(xiàn)行的交通管理體制存在的雙重管理、兩元結(jié)構的現(xiàn)象是歷史形成的，即建設行政主管部門管理城市公共交通，而交通行政主管部門管理道路運輸。目前仍然存在部門之間、城鄉(xiāng)之間分割客運市場的問題，此種管理體制雖不符合“統(tǒng)一、精簡、效能”的原則，但在未經(jīng)有權機關統(tǒng)一之前，應當予以認可。建設和交通行政主管部門均應依法履行職責。

《中華人民共和國公路法》第八條規(guī)定，國務院交通主管部門主管全國公路工作?？h級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作。國務院辦公廳國辦發(fā)[1998]67號《關于印發(fā)交通部職能配置、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定的通知》規(guī)定，交通部是公路交通運輸行業(yè)的行政主管部門。因此，各級交通行政主管部門作為當?shù)毓方煌ㄟ\輸行業(yè)的行政主管部門，有權依據(jù)國家有關法律、法規(guī)、政策，負責公路交通運輸業(yè)的行業(yè)管理和運政管理；維護公路交通運輸行業(yè)的平等競爭秩序；負責公路路政管理和交通規(guī)費的稽征管理。因此，在交通部門管理的公路上營運的一切車輛均應當接受交通部門依法進行的行政管理。隨著城市化進程的加快和公眾出行的需要，城市公共交通超出原有的城市市區(qū)，跨行公路進行營運已成為一種客觀現(xiàn)實。因此，城市公交的營運范圍與交通部門管理的范圍并不必然不相容，不能認為城市公交營運范圍內(nèi)的道路就必然排除交通部門的行政管理，也不能認為交通部門所管理的道路就必然不能成為城市公交的營運范圍。城市公交營運范圍的界定，并不影響交通部門對所管轄道路的管理。城市公共汽車駛離《 城市道路管理條例》中所確定的由城建部門修建、養(yǎng)護的城市道路，在交通部門修建、養(yǎng)護的道路上營運的，也應當接受交通部門依據(jù)公路法及相關道路運輸規(guī)章所實施的管理，根據(jù)規(guī)定辦理相應的手續(xù)。

根據(jù)交通部、國家計劃委員會、財政部、國家物價局（91）交工字714號《公路養(yǎng)路費征收管理規(guī)定》第九條、第十條的規(guī)定，公共汽車在由城建部門修建和養(yǎng)護管理的市區(qū)道路上行駛的，免征養(yǎng)路費，但公共汽車跨行公路在十公里以內(nèi)的按費額的三分之一計征養(yǎng)路費。而公交公司5路、15路車離開市區(qū)進入交通部門管理的331省道行使近十公里，應當依法繳納養(yǎng)路費。根據(jù)國家發(fā)展計劃委員會、財政部、交通部計價管[1998]1104號《關于規(guī)范公路客貨運附加費增加公路建設資金的通知》的規(guī)定，公共汽車不屬免交公路客貨附加費的車輛，應當繳納公路客貨附加費。被上訴人鹽城市政府提供的《國家發(fā)展計劃委員會辦公廳》急計辦價格［1998］885號《關于公路客運附加費征收范圍有關問題的復函》及建城交［1996］98號文《建設部城建司答承德市公用局再次重申城市公共交通界定》只能證明在市區(qū)運行的車輛，可以不繳納該項費用，并不涉及出市區(qū)營運的公交車輛。同時，根據(jù)交通部、財政部(86)交公路字633號《公路運輸管理費征收和使用規(guī)定》的相關規(guī)定，在公路上營運的車輛還應當繳納運輸管理費。因此，城市公共汽車駛離由建設部門修建或養(yǎng)護的道路，進入交通部門管理的道路時，應當依法繳納養(yǎng)路費、客貨附加費及運輸管理費。交通部門擁有征收上述費用和經(jīng)法定程序免征費用的法定職權，其他任何行政機關均無征收或者免征的職權，無權決定應交納規(guī)費的單位免交規(guī)費。

綜上，鹽城市政府《會議紀要》第五條中“城市公交在規(guī)劃內(nèi)開通的若干線路，要保證正常營運，繼續(xù)免交有關交通規(guī)費”的規(guī)定作為政府的一項行政決定，具有行政強制力，是可訴的具體行政行為。吉德仁等四人作為與公交公司所屬公交車輛營運范圍有重疊的經(jīng)營者，認為《會議紀要》的規(guī)定侵犯其公平競爭權的，有權以原告身份提起訴訟。鹽城市政府《會議紀要》第五條中有關在規(guī)劃區(qū)免征規(guī)費的規(guī)定，超越法定職權。該項內(nèi)容無法律、法規(guī)依據(jù)，且與前述有效的國家有關部委的多個規(guī)定相抵觸，依法應予以撤銷。原審判決認定吉德仁等四人具有原告主體資格及《會議紀要》相關內(nèi)容為可訴的具體行政行為的認定正確，但對于《會議紀要》第五條中有關在規(guī)劃區(qū)免征規(guī)費的規(guī)定的合法性認定不當，依法也應予以撤銷。上訴人有關確認鹽城市政府強行中止城區(qū)交通局對公交公司違法營運的查處的行為違法的訴訟請求，因該訴訟請求事涉鹽城市政府與城區(qū)交通局之間的內(nèi)部行政管理，不屬人民法院司法審查范疇，本院依法不予理涉。上訴人有關確認《會議紀要》第一條、第六條的相關內(nèi)容違法的上訴請求，前者涉及城市公交營運范圍的界定及行政機關管理職能的劃分，不屬人民法院司法審查范疇，且如前所述，城市公交營運范圍的界定，并不影響交通部門對所管轄道路的管理；后者不具有可撤銷內(nèi)容，且兩者均與上訴人的公平競爭權無關，本院均不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(二)項及《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第(四)項的規(guī)定，判決如下：[Page]

(一)撤銷江蘇省鹽城市中級人民法院(2002)鹽行初字第052號行政判決；

(二)撤銷鹽城市政府第13號《專題會議紀要》第五條中“城市公交在規(guī)劃區(qū)內(nèi)開通的若干線路，要保證正常營運，繼續(xù)免交有關交通規(guī)費”的決定；

(三)駁回上訴人的其他訴訟請求。

一、二審案件受理費共計人民幣200元，由上訴人吉德仁等四人與被上訴人鹽城市人民政府各負擔100元。

本判決為終審判決。

審 判 長 齊 鳴
代理審判員 耿　寶　建
代理審判員 鄭　琳　琳
二○○三年五月十九日
書 記 員 陳　　迎