關(guān)于開荒地土地補(bǔ)償費(fèi)歸屬問(wèn)題有哪些

一、持“開荒地土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)歸村集體所有”的觀點(diǎn)

中院民一庭副庭長(zhǎng)認(rèn)為：

首先，從補(bǔ)償款的性質(zhì)來(lái)看。土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)消滅的補(bǔ)償，應(yīng)歸全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有。開荒地屬于集體所有，開荒者僅享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地被征用后，土地補(bǔ)償費(fèi)當(dāng)然歸被征用土地的所有權(quán)人;開荒者作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，其權(quán)益已經(jīng)從青苗補(bǔ)助費(fèi)中得到補(bǔ)償。

其次，從法律法規(guī)的規(guī)定來(lái)看?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條明確規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第五十九條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定：……(三)土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法;……”雖然該五十九條未明確規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但根據(jù)該規(guī)定的立法本意，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸本集體成員集體所有，倘若歸承包人所有，物權(quán)法則不必規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)由集體成員決定其使用和分配?！逗Ｄ鲜≌鞯匮a(bǔ)償費(fèi)分配使用管理暫行辦法》第十三條第一款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自治組織沒有條件調(diào)整數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o被征地農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)的，土地征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)按照不少于70%的比例支付給被征地農(nóng)民?！备鶕?jù)其立法本意和司法審判實(shí)踐，該規(guī)定針對(duì)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)理解為“家庭承包地”，不包括“其他方式的承包地”，比如開荒地。

再次，從三亞的地方性規(guī)定看。2013年3月25日，三亞市人民政府印發(fā)的《三亞市集體土地征收補(bǔ)償安置管理規(guī)定》第三十二條規(guī)定：“征收取得村集體其他土地承包權(quán)的土地，其征地補(bǔ)償費(fèi)(含土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi))原則上歸村集體用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、村莊建設(shè)或發(fā)展公益事業(yè)。對(duì)于被征收土地投入開荒和承包經(jīng)營(yíng)促進(jìn)土壤改良的農(nóng)民或經(jīng)營(yíng)者，村集體可支付一定比例的安置補(bǔ)助費(fèi)，其支付比例須經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者村民代表會(huì)議2/3以上的代表同意決定?！边@一條明確規(guī)定，對(duì)于以其他方式承包的土地，其被征收后的征地補(bǔ)償費(fèi)(含土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi))原則上歸集體所有。

最后，從審判實(shí)踐看。2013年，中院受理上訴人三亞市崖城鎮(zhèn)南山村民委員會(huì)高山村民小組與上訴人胡*壯等4位村民征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛案件，涉案金額400多萬(wàn)，案件的焦點(diǎn)就是開荒地被征收后土地補(bǔ)償費(fèi)歸誰(shuí)所有。經(jīng)充分調(diào)研，認(rèn)真審理，并經(jīng)審判委員會(huì)多次討論后，中院在三亞第一次通過(guò)案例確定了荒地被征收后，青苗補(bǔ)償款歸產(chǎn)權(quán)人所有，土地補(bǔ)償費(fèi)一律歸集體所有的原則。此后大量的同類案件均按這一原則得到正確的處理，避免了集體財(cái)產(chǎn)遭到侵吞，維護(hù)了作為弱勢(shì)群體的廣大村民的合法權(quán)益。

二、持“開荒地土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸村集體和開荒者共有，村集體占較大比例”的觀點(diǎn)

中院民一庭審判員認(rèn)為：

對(duì)開荒地土地補(bǔ)償費(fèi)分配，應(yīng)遵從法律的規(guī)定，同時(shí)兼顧國(guó)家優(yōu)惠政策和特定歷史原因妥善處理。

特定歷史時(shí)期，國(guó)家鼓勵(lì)村民開荒拓荒，并將村民開荒所得的土地?zé)o償供給村民經(jīng)營(yíng)使用。從雙方形成的事實(shí)來(lái)看，村集體鼓勵(lì)村民開荒，村民不需繳納土地承包金，無(wú)償使用土地，并獨(dú)自享有因經(jīng)營(yíng)土地帶來(lái)的收益，村集體與村民之間事實(shí)上成立了不定期的承包合同法律關(guān)系。但無(wú)論村集體與村民之間形成的定期承包荒地合同還是不定期承包荒地合同，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十條及《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第十二條的規(guī)定，農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村民集體所有，開荒人(村民)對(duì)開荒的土地沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)。因此，村集體土地被征用時(shí)，土地補(bǔ)償款當(dāng)然歸村集體所有。但是基于公平、合理原則，村民長(zhǎng)期耕種使用該土地，為開荒地投入大量的資金，并辛勤勞作、管理，較好地保護(hù)土地資源，大幅度提高土地生產(chǎn)能力。村民獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利不是基于對(duì)土地的所有權(quán)，主要是基于對(duì)土地的投入而帶來(lái)地力的提高?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第四十三條規(guī)定：“承包方對(duì)其承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法流轉(zhuǎn)時(shí)有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”。從立法意圖上看，該條規(guī)定可以理解為承包方承包經(jīng)營(yíng)期間對(duì)承包地有較大投入，使承包地的使用價(jià)值有了較大改善和提高的，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法流轉(zhuǎn)時(shí)有要求獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。因此荒地被征用時(shí)，對(duì)承包荒地的村民也給予補(bǔ)償，但這種補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是適當(dāng)?shù)?、合理的。既符?996年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》關(guān)于治理開發(fā)荒地成果要給予合理的補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，又符合2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第三條規(guī)定之精神。

總之，開荒地被征用后，除村集體有權(quán)享有補(bǔ)償款分配權(quán)益之外，作為荒地承包的村民也應(yīng)得到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償?？蓞⒖纪恋厥褂媚晗?、土地目前的耕種情況、投入的損失等進(jìn)行補(bǔ)償。

三、持“開荒地土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸村集體和開荒者共有，開荒者占較大比例”的觀點(diǎn)

城郊法院民一庭助理審判員認(rèn)為：

一是國(guó)家政策及法律鼓勵(lì)開荒，保護(hù)開荒者權(quán)利。鼓勵(lì)開荒、保護(hù)開荒者權(quán)利的政策由來(lái)已久，但都是原則性規(guī)范。1963年8月5日財(cái)政部轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村人民公社和社員自留地、開荒地免征農(nóng)業(yè)稅問(wèn)題的批復(fù)》，該批復(fù)證明國(guó)家為鼓勵(lì)開荒，免征開荒地的農(nóng)業(yè)稅。1963年8月28日最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個(gè)問(wèn)題的意見》規(guī)定，社員個(gè)人侵占集體土地及開荒地等，應(yīng)當(dāng)予以制止，令其歸還原主，其所用工本費(fèi)，可協(xié)商解決。可見，即使是侵占的土地，也有工本費(fèi)的補(bǔ)償。1996年6月1日國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》中規(guī)定，實(shí)行誰(shuí)治理、誰(shuí)管護(hù)、誰(shuí)受益的政策，并規(guī)定了“四荒”地上物歸治理者所有，新增土地的所有權(quán)歸集體，在協(xié)議限期內(nèi)治理者有使用權(quán)，享受國(guó)家的優(yōu)惠政策。1998年《土地管理法》僅對(duì)國(guó)有荒地的使用需要批準(zhǔn)作出規(guī)定，對(duì)農(nóng)村集體所有荒地未作出規(guī)定?，F(xiàn)行2004年《土地管理法》第三十八條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地;適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。國(guó)家依法保護(hù)開發(fā)者的合法權(quán)益。”從上述法律法規(guī)及相關(guān)政策的規(guī)定可以看出：一是國(guó)家鼓勵(lì)開墾荒地的政策從建國(guó)以來(lái)從未改變;二是對(duì)開墾荒地的保護(hù)政策從無(wú)到有，從不規(guī)范到逐步規(guī)范。然而，仍然對(duì)具體的權(quán)屬?zèng)]有明確的規(guī)定，導(dǎo)致荒地開墾者權(quán)益的侵犯以及糾紛的日益增多。

二是造成開荒地權(quán)屬糾紛的原因均非出于保護(hù)國(guó)家利益和集體利益。情形之一：村委會(huì)或者村民小組決議對(duì)荒地開墾者造成侵權(quán)。根據(jù)《土地管理法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》及《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，涉及集體重大利益，特別是征地補(bǔ)償款是否分配及如何分配時(shí)，需要經(jīng)過(guò)村委會(huì)或者村民小組會(huì)議形式討論決定。實(shí)踐中，由于對(duì)國(guó)家政策法規(guī)的不熟悉以及開荒時(shí)間的久遠(yuǎn)，村委會(huì)或者村民小組有時(shí)候?qū)牡亻_墾的時(shí)間及具體情況并不清楚，在討論時(shí)，對(duì)于荒地的開墾者是否給予補(bǔ)償，補(bǔ)償多少并沒有清晰的決定。有的甚至是村干部說(shuō)了算，部分開荒者給予，部分不給予，嚴(yán)重侵害了開荒者的權(quán)益以及國(guó)家政策支持勤勞開荒的積極性。

情形之二：開發(fā)商出于個(gè)人私利開發(fā)建設(shè)征地而對(duì)荒地開墾者造成侵權(quán)。開發(fā)商開發(fā)一片土地作為民用住宅或者商用住宅，一般都是通過(guò)政府審批的途徑取得土地的使用權(quán)。在很多情況下，都是打著國(guó)家規(guī)劃和因公共利益國(guó)家征用土地的名號(hào)對(duì)土地進(jìn)行征收。利用法律法規(guī)規(guī)定的不完善，在征地時(shí)對(duì)開荒者給予不合理的補(bǔ)償或者根本不給予補(bǔ)償。比如，根據(jù)海南省地方法規(guī)，1996年以前自行開荒的，自2006年起應(yīng)簽訂合同，拒不簽訂且繳納租金的，集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回土地。很多開荒者對(duì)這樣的規(guī)定并不知情，根本沒有去簽訂過(guò)合同。開發(fā)商或者其他經(jīng)濟(jì)組織就利用這樣的條款，無(wú)償或者以較低的補(bǔ)償從開荒者那里收回土地。筆者認(rèn)為，歷史上開荒并實(shí)際使用至今的開荒者，特別是經(jīng)過(guò)兩輪土地承包未改變狀況的，即使未經(jīng)批準(zhǔn)也未簽訂合同，也應(yīng)認(rèn)定實(shí)際承包關(guān)系成立。根據(jù)實(shí)際情況，綜合考慮土地用途、市場(chǎng)價(jià)格、開荒者投入資金精力多少、開荒后使用土地期限、承包金繳納情況以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況等綜合因素，對(duì)荒地開墾者進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。

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