????一、《新規(guī)定》的立法特點

????《新規(guī)定》是通過國內(nèi)立法履行《京都公約》專項附約“海關(guān)倉庫”條款規(guī)定的具體表現(xiàn)，也是依據(jù)最近頒布的《行政許可法》對海關(guān)行政許可制度做出相應(yīng)調(diào)整和嚴(yán)格限定的海關(guān)行政規(guī)章，在實體和程序上對我國保稅倉庫及所存貨物的監(jiān)管做出了新的規(guī)定。其立法特點主要體現(xiàn)在以下四個方面：

????第一，與《京都公約》接軌，更加符合國際慣例。如保稅倉庫貨物在存放期間享受一系列有關(guān)稅收和許可證件管理的優(yōu)惠，能合理規(guī)避國際市場風(fēng)險和有關(guān)貿(mào)易管制；保稅倉庫功能得到全面提升，一般貿(mào)易貨物可以存入保稅倉庫，保稅倉儲貨物在同一監(jiān)管制度項下可以實行轉(zhuǎn)庫，可以進(jìn)行簡單加工和開展增值服務(wù)，企業(yè)可以跨關(guān)區(qū)直接從保稅倉庫提取貨物等等。

????第二，效能化和現(xiàn)代化。《新規(guī)定》體現(xiàn)了現(xiàn)代海關(guān)制度的特征，與海關(guān)日益深化的信息化管理和風(fēng)險管理機制趨向一致。如保稅倉庫必須實行計算機管理以實現(xiàn)海關(guān)管理的信息化，按照風(fēng)險管理的要求對倉庫實行分類管理以提高海關(guān)監(jiān)管的效能。同時，圍繞著現(xiàn)代物流發(fā)展和即時生產(chǎn)、零庫存、概念訂單、服務(wù)就近化等現(xiàn)代生產(chǎn)營銷方式的客觀需要，著眼于提升保稅倉庫的物流分撥、增值服務(wù)等功能，為我國加工貿(mào)易的轉(zhuǎn)型升級和國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易提供配套的物流服務(wù)。

????第三，實體和程序合一?！缎乱?guī)定》不僅明確規(guī)定保稅倉庫貨物進(jìn)出境、進(jìn)出庫環(huán)節(jié)的通關(guān)、監(jiān)管及法律責(zé)任等實體性問題，亦對海關(guān)行政許可的權(quán)限和期限等程序性問題做了嚴(yán)格的限定。公開、透明的海關(guān)管理制度，大大增強了管理相對人的可預(yù)見性。

????第四，規(guī)范化?！缎乱?guī)定》詳實明確的規(guī)定彌補了保稅倉庫現(xiàn)行管理制度、管理手段的不足，規(guī)范了全國海關(guān)的管理模式，統(tǒng)一了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。如統(tǒng)一設(shè)定保稅倉庫的準(zhǔn)入門檻和申請程序，海關(guān)應(yīng)限期答復(fù)；設(shè)定法律責(zé)任，豐富海關(guān)執(zhí)法手段，提高執(zhí)法的威懾力等等。

????二、《新規(guī)定》修訂的重點內(nèi)容

????《新規(guī)定》主要是根據(jù)《京都公約》的有關(guān)條款，結(jié)合現(xiàn)代物流的特點和加工貿(mào)易集約化發(fā)展要求，以及入世后政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革的需要，在現(xiàn)行管理辦法的基礎(chǔ)上作出修訂，在實體和程序上都作了較大的調(diào)整，主要涉及以下內(nèi)容：?

????（一）明確保稅倉庫分類，實施不同的準(zhǔn)入條件

????《新規(guī)定》采納《京都公約》的分類方式，在大類上將保稅倉庫分為公用型和自用型。在此基礎(chǔ)上根據(jù)專業(yè)化管理的需要提出了“專用型保稅倉庫”的概念，將存儲液體危險品、寄售維修等專業(yè)性較強的倉庫歸入專用型保稅倉庫的范疇。同時根據(jù)不同類型倉庫的特點賦予不同的功能，采取不同的準(zhǔn)入條件：（1）公用型保稅倉庫，申請人的注冊資本最低為300萬元，具有工商行政管理部門核準(zhǔn)的倉儲經(jīng)營權(quán)，倉庫面積不能少于2000平方米等；（2）備料保稅倉庫，其經(jīng)營主體應(yīng)是加工貿(mào)易企業(yè)，不要求必須具有倉儲經(jīng)營權(quán)，但出口額不能低于1000萬美元，所存貨物僅能供應(yīng)本企業(yè)自用；（3）液體危險品保稅倉庫，庫容不能低于5000立方米。同時考慮到此類倉庫的特殊要求，《新規(guī)定》第8條（五）項規(guī)定：“經(jīng)營特殊許可商品存儲的，應(yīng)當(dāng)持有規(guī)定的特殊許可證件”。如經(jīng)營危險化學(xué)品保稅倉儲的，需取得《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證》和《易燃易爆化學(xué)物品消防安全許可證》等，申請設(shè)立外供油庫或保稅油庫申請開展對外供應(yīng)免稅燃油業(yè)務(wù)的，申請人還須取得《外供油經(jīng)營許可證》；（4）寄售維修保稅倉庫，根據(jù)此類倉庫長期以來“小而分散”、經(jīng)營效益低、海關(guān)監(jiān)管成本高的特點，《新規(guī)定》第9條（八）項規(guī)定：“寄售維修保稅倉庫面積最低為2000平方米”，在面積上提高了此類倉庫的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。原外經(jīng)貿(mào)部根據(jù)我國入世承諾于2003年3月取消了外國企業(yè)設(shè)立產(chǎn)品維修站的審批后，《新規(guī)定》對此做了相應(yīng)調(diào)整，將此類批件從必備申請材料中剔除。#p#分頁標(biāo)題#e#

????（二）允許一般貿(mào)易貨物存入保稅倉庫，拓展保稅倉庫的發(fā)展空間

????《新規(guī)定》第5條明確規(guī)定保稅倉庫可以存放一般貿(mào)易貨物，拓寬了保稅倉庫貨物的來源渠道，大大拓展了保稅倉庫的發(fā)展空間。保稅倉庫具備這一功能后，銜接國內(nèi)和國際兩個市場的橋梁作用將更加突出。面對加工貿(mào)易和一般貿(mào)易交融發(fā)展的趨勢，各類企業(yè)可以按照市場需求充分利用保稅倉庫的保稅倉儲功能，從而實現(xiàn)供應(yīng)鏈管理的最佳整體效益。《新規(guī)定》同時允許以下貨物存入保稅倉庫：轉(zhuǎn)口貨物，供應(yīng)國際航行船舶和航空器的油料、物料和維修用零部件，供維修外國產(chǎn)品所進(jìn)口寄售的零配件，外商暫存貨物，經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)的其他未辦結(jié)海關(guān)手續(xù)的貨物。

????（三）拓寬保稅倉儲貨物流向的渠道，提高物流輻射范圍

????考慮到保稅倉庫貨物流向保稅區(qū)、加工區(qū)、其他保稅倉庫時仍處于同一保稅監(jiān)管制度項下，《新規(guī)定》借鑒“保稅倉庫貨物可以在不中止適用保稅倉庫制度情況下實行轉(zhuǎn)庫”的國際慣例，明確允許“保稅倉儲貨物運往境內(nèi)保稅區(qū)、出口加工區(qū)或調(diào)撥到其他保稅倉庫繼續(xù)實施保稅監(jiān)管”，極大地提高了保稅倉庫的物流輻射范圍?！缎乱?guī)定》還明確可以采取異地報關(guān)、轉(zhuǎn)關(guān)、集報等方式跨關(guān)區(qū)直接從保稅倉庫提取貨物，能夠提高貨物的流轉(zhuǎn)速度，大幅度地節(jié)省物流費用，有效緩解“境外游”和“迂回運輸”現(xiàn)象。

????（四）適應(yīng)第三方物流的需求，賦予保稅倉庫增值服務(wù)功能

????開展流通性增值服務(wù)是保稅倉庫的基本功能之一，也是國際通行做法，不僅符合社會專業(yè)化分工不斷細(xì)化的需要，也符合服務(wù)就近化的供應(yīng)鏈管理原則和商品外包業(yè)務(wù)日益增多的第三方物流發(fā)展需要，因此受到了全球企業(yè)的普遍歡迎?！缎乱?guī)定》第22條規(guī)定“保稅倉儲貨物可以進(jìn)行包裝、分級分類、加刷嘜碼、分拆、拼裝等簡單加工”的同時，考慮到“實質(zhì)性加工”屬于生產(chǎn)領(lǐng)域的內(nèi)容，超出了倉儲物流的范疇，明確保稅倉庫貨物“不得進(jìn)行實質(zhì)性加工”。保稅倉庫具備了簡單加工功能后可以帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈由中低端向高端延伸發(fā)展，提高產(chǎn)品的附加值和國際競爭力。加上我國勞動力成本和倉儲費用低的優(yōu)勢，有利于吸引外商將其配送中心、物流中心、采購中心的功能轉(zhuǎn)移到中國來，并為我國創(chuàng)造勞動就業(yè)機會。

????（五）設(shè)定保稅倉庫經(jīng)營資格標(biāo)準(zhǔn)，營造公平競爭的法制環(huán)境

????《新規(guī)定》第8、9條分別設(shè)定了保稅倉庫經(jīng)營企業(yè)的準(zhǔn)入門檻和保稅倉庫軟硬條件。只要具備了上述準(zhǔn)入條件，每家企業(yè)都有權(quán)申請設(shè)立保稅倉庫，公平競爭，優(yōu)勝劣汰，實質(zhì)是將以前由海關(guān)行政手段主導(dǎo)的調(diào)節(jié)交由市場調(diào)節(jié)，這也是政府職能轉(zhuǎn)變的方式之一。

????（六）明確審批權(quán)限與期限，規(guī)范行政許可行為

????可以說這是《新規(guī)定》在“維權(quán)”和“限制”上的最大亮點。根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變的要求和即將實施的《行政許可法》的立法精神，《新規(guī)定》對保稅倉庫海關(guān)行政審批制度做出了新的規(guī)定，明確了海關(guān)總署、直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)的權(quán)限和審批的期限、程序，管理相對人可以據(jù)此判斷投資和經(jīng)營行為的預(yù)期，合法權(quán)益得到了有效的保護(hù)。《新規(guī)定》實施后，保稅倉庫審批權(quán)限由總署下放到直屬海關(guān)，隸屬海關(guān)負(fù)責(zé)對申請材料的齊全有效性進(jìn)行審查，直屬海關(guān)負(fù)責(zé)審批，由海關(guān)總署備案。根據(jù)《行政許可法》第42、43條的規(guī)定，《新規(guī)定》將保稅倉庫的受理期限設(shè)定為20天，明確規(guī)定：“主管海關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起20個工作日內(nèi)提出初審意見并將有關(guān)材料報送直屬海關(guān)審批”，第11條三款規(guī)定：“直屬海關(guān)應(yīng)當(dāng)自接到材料之日起20個工作日內(nèi)審查完畢?！?第11條二款明確規(guī)定:“申請材料不齊全或者不符合法定形式的，主管海關(guān)應(yīng)當(dāng)在5個工作日內(nèi)一次告知申請人需要補正的全部內(nèi)容”，海關(guān)逾期不予受理的視為受理，確保了程序的公正性，防止海關(guān)的不作為行為損害管理相對人的合法權(quán)益。#p#分頁標(biāo)題#e#

????（七）提出分類管理和年審制度，引入動態(tài)管理理念

????根據(jù)海關(guān)風(fēng)險管理的要求，引入動態(tài)管理理念和信任管理理念。海關(guān)定期審核設(shè)庫條件、經(jīng)營狀況和守法紀(jì)錄，以全面掌握保稅倉庫的動態(tài)信息，化解海關(guān)監(jiān)管風(fēng)險。同時，國際通行海關(guān)規(guī)則亦對保稅倉庫實行分類管理，所以《新規(guī)定》規(guī)定：“海關(guān)對保稅倉庫實行分類管理和年審制度”，推行“守法便利”的信任管理措施，通過法律手段引導(dǎo)保稅倉庫企業(yè)由“強制守法”轉(zhuǎn)向“自覺守法”。?

????（八）設(shè)定法律責(zé)任，打擊不法行為

????根據(jù)《行政處罰法》，《新規(guī)定》增加了“法律責(zé)任”一章，主要是財產(chǎn)罰，如《新規(guī)定》第33條設(shè)定了小額罰款，以打擊帶有保稅倉儲行業(yè)特點的違法違規(guī)行為，進(jìn)一步提高海關(guān)執(zhí)法的威懾力。對于資格罰，考慮到國務(wù)院正在審議的《海關(guān)法行政處罰實施細(xì)則》的有關(guān)規(guī)定可以援引，所以不在《新規(guī)定》中體現(xiàn)。

??孫??群：海關(guān)總署加貿(mào)司副司長?

??周耀榮：海關(guān)總署加貿(mào)司保稅處

注：本文節(jié)選自在《中國海關(guān)》雜志2004年第一期。

????