揚(yáng)中市人民政府、錢世林因錢仕明、錢仕鵬不服行政復(fù)議決定一案

江蘇省高級(jí)人民法院

行 政 判決 書

（2002）蘇行終字第071號(hào)



上訴人（原審被告）揚(yáng)中市人民政府，住所地?fù)P中市江洲西路8號(hào)。

法定代表人孫金林，該市市長(zhǎng)。

委托代理人董澤富，揚(yáng)中市人民政府法制局干部。

上訴人（原審第三人）錢世林，男，38歲，漢族，揚(yáng)中市人，農(nóng)民，住揚(yáng)中市油坊鎮(zhèn)老郎村25組。

委托代理人張德云，江蘇鎮(zhèn)江正新律師事務(wù)所律師。

委托代理人于德躍，江蘇鎮(zhèn)江正新律師事務(wù)所律師。

被上訴人（原審原告）錢仕明，男，53歲，漢族，揚(yáng)中市人，農(nóng)民，住揚(yáng)中市油坊鎮(zhèn)老郎村25組。

被上訴人（原審原告）錢仕鵬，44歲，漢族，揚(yáng)中市人，農(nóng)民，住揚(yáng)中市油坊鎮(zhèn)老郎村25組。

上訴人揚(yáng)中市人民政府、錢世林因錢仕明、錢仕鵬不服行政復(fù)議決定一案，不服江蘇省鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院（2002）鎮(zhèn)行初字第9號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，于2002年9月17日對(duì)本案進(jìn)行了公開審理。上訴人丹陽市人民政府的委托代理人董澤富、上訴人錢世林的委托代理人張德云、于德躍，被上訴人錢仕明、錢仕鵬到庭參加訴訟，本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審經(jīng)庭審舉證質(zhì)證認(rèn)定，1998年3月24日，原長(zhǎng)旺鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)第三人錢世林原地翻建二層樓房，朝向是座北朝南，位于其北面的兩原告錢仕明、錢仕鵬房屋為座東朝西，錢世林房屋距錢仕明、錢仕鵬房屋南側(cè)最小間距為1.8米。在建房過程中，第三人錢世林擅自增建第三層樓房，檐高2.8米。同年5月26日揚(yáng)中市原長(zhǎng)旺鎮(zhèn)人民政府認(rèn)為，錢世林在建房過程中違反村鎮(zhèn)工程建設(shè)許可證規(guī)定的內(nèi)容，擅自增建第三層，建筑面積70平方米，增加檐高2.8米，影響了他人房屋的采光通風(fēng)，依照《江蘇省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第三十二條及《鎮(zhèn)江市村鎮(zhèn)建設(shè)管理暫行規(guī)定》第六十五條第二款的規(guī)定，作出限定錢世林在收到本處罰決定書后二十日內(nèi)自行拆除擅自增建的第三層建筑物（建筑面積70平方米）的長(zhǎng)罰字（98）第7號(hào)行政處罰決定。同年7月29日，揚(yáng)中市人民政府揚(yáng)府復(fù)字[1998]第10號(hào)行政復(fù)議決定認(rèn)為，錢世林未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自增建第三層房屋，違反了《江蘇省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l件》有關(guān)規(guī)定，應(yīng)予處罰，但其房屋并不嚴(yán)重影響村鎮(zhèn)規(guī)劃，依據(jù)《江蘇省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第三十二條、《行政復(fù)議條例》第四十二條第四項(xiàng)規(guī)定，決定變更長(zhǎng)旺鎮(zhèn)人民政府長(zhǎng)政罰字（98）第7號(hào)行政處罰決定，對(duì)錢世林處以罰款人民幣一萬元。錢仕明、錢仕鵬不服，訴訟至揚(yáng)中市人民法院，揚(yáng)中市人民法院（1998）揚(yáng)行初字第12號(hào)行政判決認(rèn)為，錢世林未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自增建第三層樓房，影響了兩原告的通風(fēng)、采光，侵犯了他們的合法權(quán)益，理應(yīng)責(zé)令其限期拆除，揚(yáng)中市人民政府揚(yáng)府復(fù)字[1998]第10號(hào)行政復(fù)議決定適用法律不當(dāng)，且罰款一萬元依據(jù)不足，故依據(jù)《江蘇省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第三十二條及《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第1目、第2目的規(guī)定，判決撤銷揚(yáng)中市人民政府于1998年7月29日作出的揚(yáng)府復(fù)字[1998]第10號(hào)行政復(fù)議決定。判決后，錢仕明、錢仕鵬及錢世林均不服，向鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院提起上訴，鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院（2000）鎮(zhèn)行終字第15號(hào)行政判決，錢世林未經(jīng)批準(zhǔn)擅自增建第三層樓房，因其房屋距錢仕明、錢仕鵬房屋南側(cè)最近距離僅次1.8米，影響了錢仕明、錢仕鵬的通風(fēng)采光，嚴(yán)重影響村鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)責(zé)令限期拆除。揚(yáng)中市人民政府所作的揚(yáng)府復(fù)字[1998]第10號(hào)行政復(fù)議決定適用法律不當(dāng)，應(yīng)予撤銷，一審法院判決適用法律不當(dāng)，應(yīng)予糾正。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（二）項(xiàng)及最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十三條第二款規(guī)定，判決：一、維持揚(yáng)中市人民法院（1998）揚(yáng)行初字第12號(hào)行政判決；二、揚(yáng)中市人民政府于本判決生效后三個(gè)月內(nèi)重新作出復(fù)議決定。揚(yáng)中市人民政府2001年3月27日重新作出了揚(yáng)府復(fù)字[2001]第13號(hào)行政復(fù)議決定，油坊鎮(zhèn)人民政府至今未作出處罰決定。

原審法院認(rèn)為，根據(jù)法律規(guī)定，認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民，法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。揚(yáng)中市人民政府2001年3月27日作出的揚(yáng)府復(fù)字[2001]第13號(hào)行政復(fù)議決定撤銷了原長(zhǎng)旺鎮(zhèn)人民政府長(zhǎng)政罰字（98）第7號(hào)行政處罰決定，并責(zé)令油坊鎮(zhèn)人民政府重新作出處罰，屬于行政訴訟法規(guī)定的改變?cè)唧w行政行為的情形，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。被告揚(yáng)中市人民政府認(rèn)為，所訴復(fù)議決定系內(nèi)部運(yùn)作行為，且未對(duì)錢仕明、錢仕鵬的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，故其認(rèn)為不可訴的理由不能成立，本院不予采納。錢世林未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自增建第三層房屋，且距錢仕明、錢仕鵬房屋南側(cè)僅1.8米，嚴(yán)重影響村鎮(zhèn)規(guī)劃及相鄰人的通風(fēng)、采光的事實(shí)，已經(jīng)兩級(jí)法院審理，被揚(yáng)中市人民法院（1998）揚(yáng)行初字第12號(hào)及本院（2000）鎮(zhèn)行終字第15號(hào)行政判決所確認(rèn)?，F(xiàn)被告揚(yáng)中市政府重新作出的復(fù)議決定所認(rèn)定的事實(shí)、理由與法院生效判決向悖，該復(fù)議決定缺乏事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)，且證據(jù)不足。綜上，被訴復(fù)議決定撤銷原長(zhǎng)旺鎮(zhèn)人民政府長(zhǎng)政罰字（98）第7號(hào)行政處罰決定并責(zé)令油坊鎮(zhèn)人民政府重新作出處罰錯(cuò)誤，主要證據(jù)不足，應(yīng)予糾正。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第1目、第2目、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十三條第二款的規(guī)定，判決：一、撤銷揚(yáng)中市人民政府2001年3月27日作出的揚(yáng)府復(fù)字[2001]第13號(hào)行政復(fù)議決定；二、判決揚(yáng)中市人民政府于本判決生效后一個(gè)月內(nèi)重新作出復(fù)議決定。案件受理費(fèi)100元，由被告揚(yáng)中市人民政府負(fù)擔(dān)。

上訴人丹陽市人民政府上訴稱：原一、二審及鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院（2002）行初字第9號(hào)行政判決依據(jù)江蘇省高級(jí)人民法院的批復(fù)認(rèn)定錢世林建筑嚴(yán)重影響規(guī)劃，證據(jù)不足；其作出的復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律、法規(guī)正確，應(yīng)予維持。

上訴人錢世林上訴稱：一審法院認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，程序違法；被上訴人訴訟請(qǐng)求不明確，前后矛盾，一審法院不應(yīng)支持其訴訟請(qǐng)求；揚(yáng)中市人民政府作出不拆除上訴人所建第三層房屋改為罰款，具有合法性和合理性。

被上訴人錢仕鵬答辯稱：錢世林擅自增建的第三層建筑嚴(yán)重影響規(guī)劃，已被生效法律判決所確認(rèn)。原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，應(yīng)予以維持，上訴人的上訴請(qǐng)求應(yīng)予以駁回。

被上訴人錢仕明未作書面答辯，庭審中表示同意錢仕鵬答辯意見。

原審被告丹陽市人民政府向原審法院提交的證據(jù)材料有：1、錢世林的行政復(fù)議申請(qǐng)書；2、錢世林簽定的施工承包合同；3、建筑工程施工執(zhí)照；4、錢世林的江蘇省村鎮(zhèn)工程建設(shè)許可證；5、錢世林的居民建房用地許可證；6、揚(yáng)中市人民政府行政復(fù)議案件立案審批表；7、揚(yáng)中市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)案件受理通知書；8、揚(yáng)中市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)答辯通知書；9、長(zhǎng)旺鎮(zhèn)人民政府行政復(fù)議答辯狀；10、1998年6月6日錢桂生的人民來信，并附有群眾簽名；11、舉報(bào)人提供的七張照片的復(fù)印件；12、受理立案呈批表；13、1998年2月3日錢世林建房申請(qǐng)；14、錢世林的揚(yáng)中市居民建房申請(qǐng)表；15、錢世林的揚(yáng)中市居民建房用地審批表；16、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)檢查記錄；17、停止施工通知書及送達(dá)回證；18、1998年4月28日、5月4日對(duì)錢世林的兩次詢問筆錄；19、1998年5與4日對(duì)老郎村委會(huì)主任溫志國(guó)的詢問筆錄；20、行政處罰審批表；21、揚(yáng)中市原長(zhǎng)旺鎮(zhèn)人民政府長(zhǎng)政罰字（98）第7號(hào)行政處罰決定書及送達(dá)回證；22、1998年7月27日揚(yáng)中市人民政府法制局對(duì)錢世林的談話筆錄；23、揚(yáng)中市人民政府揚(yáng)府復(fù)字[1998]第10號(hào)行政復(fù)議決定書及兩張送達(dá)回證；24、鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院（2002）鎮(zhèn)行終字第15號(hào)行政判決書；25、揚(yáng)中市人民政府府揚(yáng)府復(fù)字[2001]第13號(hào)行政復(fù)議決定書。以上證據(jù)用以證明錢世林違法建設(shè)的事實(shí)及各部門歷次處理情況。[Page]

原審原告錢仕明、錢仕鵬向原審法院提交的證據(jù)材料有：1、2002年1月22日錢仕明、錢仕鵬給鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院行政庭的信；2、2002年2月28日錢仕明、錢仕鵬給揚(yáng)中市委書記的信；3、2002年3月2日錢仕明、錢仕鵬給揚(yáng)中市委書記、市長(zhǎng)的信；4、2002年3月12日給鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院行政庭、執(zhí)行庭的信（未署名）；5、2002年3月25日錢仕明、錢仕鵬給鎮(zhèn)江市人大、政法委的信；6、2002年3月29日錢仕明、錢仕鵬給鎮(zhèn)江市人大、政法委的信；7以上證據(jù)用以證明錢仕明、錢仕鵬曾多次向人大、市委、法院等部門反映情況。7、揚(yáng)中市原長(zhǎng)旺鎮(zhèn)人民政府長(zhǎng)政罰字（98）第7號(hào)行政處罰決定書；8、揚(yáng)中市原長(zhǎng)旺鎮(zhèn)人民政府1998年6月24日作出的行政復(fù)議答辯書；9、揚(yáng)中市人民政府揚(yáng)府復(fù)字[1998]第10號(hào)行政復(fù)議決定書；10、揚(yáng)中市人民法院（1998）揚(yáng)行初字第12號(hào)行政判決書；11、鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院（2000）鎮(zhèn)行終字第15號(hào)行政判決書；12、揚(yáng)中市人民政府2001年3月27日作的揚(yáng)府復(fù)字[2001]第13號(hào)行政復(fù)議決定書。以上證據(jù)用以證明各級(jí)政府、法院歷次處理錢世林違法建設(shè)的情況。

上述證據(jù)均已隨案移送本院。

本院經(jīng)庭審質(zhì)證認(rèn)定，被告提供的第2、3份證據(jù)與本案無關(guān)聯(lián)性，不予采信，其余證據(jù)材料符合證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性原則，本院予以采信。原審法院認(rèn)證正確。

本院根據(jù)庭審確認(rèn)的證據(jù)，認(rèn)定的案件事實(shí)與原審無異。

庭審辯論中，本案當(dāng)事人圍繞本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)，即原審判決認(rèn)定錢世林擅自增建的第三層建筑嚴(yán)重影響村鎮(zhèn)規(guī)劃和錢仕明、錢仕鵬住宅的通風(fēng)、采光是否正確，對(duì)被訴具體行政行為的合法性、原審判決的合法性進(jìn)行了辯論。上訴人揚(yáng)中市人民政府認(rèn)為，其所作出的復(fù)議決定，雖撤銷了原長(zhǎng)旺鎮(zhèn)人民政府的處罰決定，但并沒有對(duì)錢世林擅自增建的第三層建筑的性質(zhì)及如何處理作出結(jié)論，而是有待于油坊鎮(zhèn)人民政府進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)后重新作出處理，故該復(fù)議決定屬行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部文件，對(duì)錢仕明、錢仕鵬的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接的影響，錢仕明、錢仕鵬的起訴不屬于人民法院受案范圍；對(duì)錢世林擅自增建的第三層建筑是否影響錢仕明、錢仕鵬住宅的通風(fēng)采光，應(yīng)當(dāng)通過有關(guān)技術(shù)鑒定確定，鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院（2000）鎮(zhèn)行終字第15號(hào)行政判決及（2002）鎮(zhèn)行初字第9號(hào)行政判決認(rèn)定該房屋嚴(yán)重影響規(guī)劃，影響錢仕明、錢仕鵬的通風(fēng)采光無事實(shí)依據(jù)；錢仕明、錢仕鵬自己亦存在擅自增建第三層樓房的違法行為，且即使拆除錢世林違法建造的第三層樓房，亦不能改變錢世林房屋距錢仕明、錢仕鵬房屋南端1.8米的事實(shí)，影響“通風(fēng)采光”的狀況不能根本消除。上訴人錢世林同意揚(yáng)中市人民政府的意見并認(rèn)為，其所建房屋的1_2層雖影響被上訴人房屋1_2層的通風(fēng)采光，但該部分建筑屬合法建筑。其違法所建的第三層建筑雖影響被上訴人房屋第三層的通風(fēng)采光，但被上訴人的第三層房屋亦屬違法所建，不受法律保護(hù)。被上訴人錢仕明、錢仕鵬認(rèn)為，丹陽市人民政府作出的復(fù)議決定，撤消了原長(zhǎng)旺鎮(zhèn)人民政府的處罰決定，這是對(duì)原處罰決定的變更行為，該行為對(duì)其合法權(quán)益有著直接的影響；其建房在先，錢世林建房在后，錢世林所建房屋離其房屋南側(cè)僅1.8米，房屋檐口高度不符合《鎮(zhèn)江市村鎮(zhèn)建設(shè)管理暫行規(guī)定》，嚴(yán)重影響村鎮(zhèn)規(guī)劃及其房屋的通風(fēng)采光，原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚。上訴人提出其房屋第三層亦為違法所建，既無證據(jù)證明，也不符合事實(shí)。

本院認(rèn)為，上訴人揚(yáng)中市人民政府作出的揚(yáng)府復(fù)字[2001]第13號(hào)行政復(fù)議決定，改變了原長(zhǎng)旺鎮(zhèn)人民政府的原具體行政行為，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)可能產(chǎn)生實(shí)際影響。被上訴人錢仕明、錢仕鵬對(duì)該復(fù)議決定不服，依法提起訴訟，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，故上訴人以該復(fù)議決定系內(nèi)部文件，對(duì)錢仕明、錢仕鵬及錢世林的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響為由，認(rèn)為本案不屬行政訴訟受案范圍的理由不能成立。原長(zhǎng)旺鎮(zhèn)人民政府長(zhǎng)政罰字（98）第7號(hào)行政處罰決定認(rèn)定上訴人錢世林未經(jīng)批準(zhǔn)擅自增建第三層房屋，且該房屋嚴(yán)重影響村鎮(zhèn)規(guī)劃及相鄰人通風(fēng)采光的事實(shí)已被鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院（2000）鎮(zhèn)行終字第15號(hào)生效行政判決所確認(rèn)，上訴人揚(yáng)中市人民政府于其后作出的該行政復(fù)議決定，認(rèn)為原長(zhǎng)旺鎮(zhèn)人民政府的該行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足的理由與鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院（2000）鎮(zhèn)行終字第15號(hào)生效行政判決所確認(rèn)的上述案件事實(shí)不符。故原審法院以上訴人揚(yáng)中市人民政府作出的揚(yáng)府復(fù)字[2001]第13號(hào)行政復(fù)議決定所認(rèn)定的事實(shí)、理由與法院生效判決相悖，缺乏事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，且證據(jù)不足為由，判決撤銷該行政復(fù)議決定，責(zé)令上訴人揚(yáng)中市人民政府重新作出復(fù)議決定并無不當(dāng)。綜上，上訴人的上訴理由不能成立，本院不予支持。原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，審判程序合法。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

案件受理費(fèi)人民幣100元，由上訴人揚(yáng)中市人民政府、錢世林各負(fù)擔(dān)50元。

本判決為終審判決。


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審 判 長(zhǎng) 齊 鳴

代 理 審 判 員 耿寶建

代 理 審 判 員 蔣學(xué)群

二○○二年九月十七日

書 記 員 陳 迎