行政不作為國(guó)家賠償?shù)谋匾?/p>

(一)行政相對(duì)人客觀受損而期求國(guó)家賠償

根據(jù)憲法第四十一條第三款規(guī)定：“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！惫駲?quán)益在憲法中明確規(guī)定，直觀體現(xiàn)著民主法治社會(huì)對(duì)人權(quán)的基本尊重，并基于政府行為—一般為積極的行政作為—的公權(quán)性質(zhì)，給予公民合法合理權(quán)益以全面直接保護(hù)。在我國(guó)超職權(quán)主義盛行的現(xiàn)實(shí)背景下，行政不作為致害情形亦能夠造成公民及社會(huì)合法利益的現(xiàn)實(shí)損失。依此思路，行政不作為所內(nèi)含的消極性過(guò)失，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)負(fù)損害賠償?shù)呢?zé)任。行政不作為即便消極，其亦忽視著憲法對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的尊重與保護(hù)。對(duì)行政不作為致害的國(guó)家賠償進(jìn)行規(guī)定，有利于終極保障國(guó)民社會(huì)秩序的穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)公平正義。

(二)對(duì)行政不作為監(jiān)督，促進(jìn)行政主體積極行使公權(quán)力

行政不作為在效力層次上并非局限于行政主體簡(jiǎn)單的瀆職行為，而對(duì)合法權(quán)益的侵害上，其屬于一種違法性行政行為。在現(xiàn)代民主法治社會(huì)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的服務(wù)型定位，決定了行政相對(duì)人任何合法權(quán)益都不能被漠視。諸多行政主體在整合的基礎(chǔ)上被賦予了穩(wěn)定社會(huì)秩序的強(qiáng)大權(quán)力，但若不履行法律已經(jīng)規(guī)定的職責(zé)，則損害了公民的權(quán)益，同時(shí)動(dòng)搖法治社會(huì)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)。對(duì)行政不作為的監(jiān)督亦體現(xiàn)在效率方面，此處所針對(duì)的是怠于履行行政主體的自身職責(zé)。當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，客觀要求作為服務(wù)者的行政主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)履行法定義務(wù)。但是，當(dāng)下立法對(duì)行政不作為的賠償程序，并無(wú)針對(duì)性的規(guī)定。一般的處理模式為，在行政不作為被認(rèn)定后，僅責(zé)令行政主體補(bǔ)充性地履行自身職責(zé)即可。此種監(jiān)督及懲治方面上的現(xiàn)實(shí)缺位，導(dǎo)致相當(dāng)一部分的行政主體及其責(zé)任人員并不懼怕行政不作為的發(fā)生?！暗胤焦賳T之所以在此方面不愿意積極作為，是官員在充滿風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)環(huán)境中主動(dòng)選擇了一種最為安全的行為策略，通過(guò)不作為來(lái)徹底消除社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為自身責(zé)任的可能性。”[3]相反，如將行政不作為納入國(guó)家賠償體系，必然極大地提升行政主體對(duì)行政不作為濫觴的重視，促進(jìn)行政主體積極有效地履行其自身法定職責(zé)。

(三)將行政不作為致害納入國(guó)家賠償體系，極大地促進(jìn)國(guó)家賠償法律制度的完備

國(guó)家賠償法旨在彰顯對(duì)公共權(quán)力的限界性規(guī)制以及促成行政主體履行法定職責(zé)。國(guó)家賠償制度的設(shè)置，在于實(shí)現(xiàn)結(jié)果公正的矯正正義?！俺C正正義的實(shí)質(zhì)是通過(guò)對(duì)違法行為的糾正來(lái)恢復(fù)對(duì)正義的追求，法官通過(guò)剝奪不法者的‘利得’和補(bǔ)償受害者的‘利失’來(lái)恢復(fù)當(dāng)事人雙方在分配正義支配下所應(yīng)有的狀態(tài)?！盵4]針對(duì)行政不作為致害而設(shè)置的國(guó)家賠償程序，恰恰契合著矯正主義的內(nèi)核導(dǎo)向，能夠通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)損害的懲治性補(bǔ)償，威限著行政主體的不作為，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)著社會(huì)公共利益的正義。

行政不作為致害的國(guó)家賠償訴訟程序

(一)行政不作為致害的國(guó)家賠償訴訟基本程序

實(shí)體正義固為所期待的目標(biāo)，然而任何實(shí)體法如若僅預(yù)設(shè)宏觀的利益分配，卻欠缺配套的可操作性程序，則必然失去對(duì)社會(huì)正義的直接掌控。行政不作為致害行政相對(duì)人會(huì)動(dòng)搖公平正義的法治秩序，正是基于此，習(xí)近平總書記充分意識(shí)到了行政相對(duì)人相關(guān)合法權(quán)益保護(hù)的必要性而提出了“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”的目標(biāo)。根據(jù)國(guó)家賠償法第九條第二款的規(guī)定：“賠償請(qǐng)求人要求賠償，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟時(shí)一并提出?！贝朔l規(guī)定了一種易爭(zhēng)議的前置性處理程序，直觀表現(xiàn)為所侵害的行政相對(duì)人在程序推進(jìn)中，必須首先經(jīng)過(guò)與侵權(quán)方—行政不作為的行政機(jī)關(guān)—的前置性處理。此法律條文中的“應(yīng)當(dāng)”之表述，非正當(dāng)限制了行政相對(duì)人的訴訟權(quán)利，司法實(shí)踐中成為行政相對(duì)人現(xiàn)實(shí)主張合法權(quán)益的束縛?！皳?jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)行政復(fù)議的維持率保持在75%以上，由此可見，通過(guò)行政自制的手段進(jìn)行自我糾錯(cuò)，保護(hù)相對(duì)人不受侵害的實(shí)現(xiàn)程度不高?！盵5]筆者認(rèn)為，國(guó)家賠償法制定的主旨在于維護(hù)受侵害方的合法權(quán)益，便捷救濟(jì)程序的設(shè)立是合理司法方向。依此而建議將前置性處理程序改為可選性處理程序，讓受侵害方自行選擇。一方面，受侵害方可先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，二者依協(xié)商解決;另一方面，受侵害方亦可進(jìn)入行政訴訟程序，直接向法院提起行政賠償訴訟，依據(jù)訴訟程序的效率屬性來(lái)彌補(bǔ)自身現(xiàn)實(shí)損失。此種設(shè)置能夠提高行政層面維權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益，縮減維權(quán)成本。

基于此背景，我國(guó)行政訴訟制度直觀發(fā)揮著司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的管束與制約功能，“行政訴訟審判體制的變遷反映了行政權(quán)與司法權(quán)的博弈狀況，也在很大程度上決定了對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督效果?！盵6]面對(duì)著行政相對(duì)人與政府的對(duì)峙，依靠法院居中裁判而調(diào)整并控制一定程度上失衡的行政權(quán)力，此種訴訟結(jié)構(gòu)已被證明是合理可行的。行政訴訟程序作為解決行政不作為糾紛的終極手段，從以下幾個(gè)方面體現(xiàn)著探討的積極意義。

1.行政不作為致害的訴訟程序中關(guān)于不作為的判定標(biāo)準(zhǔn)。行政訴訟程序啟動(dòng)后，首要面對(duì)的就是對(duì)行政不作為的認(rèn)定。在法定職責(zé)的映射下，對(duì)其常規(guī)的判定標(biāo)準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)履行了法定義務(wù)。此處的“履行”，在執(zhí)行深度上是否達(dá)到行政相對(duì)人的客觀要求，常引起諸方爭(zhēng)議。我國(guó)司法實(shí)踐中的做法常流于形式，僅關(guān)注行政機(jī)關(guān)是否理睬過(guò)行政相對(duì)人。這種最低限度上的“理睬”表現(xiàn)為我國(guó)某些行政機(jī)關(guān)僅以書面作出不予受理通知或簡(jiǎn)單的答復(fù)，仍被視為該行政機(jī)關(guān)已合理履行了其法定職責(zé)。有學(xué)者借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化提出了“判斷依職權(quán)行政不作為是否違法的‘預(yù)見可能性、結(jié)果避免可能性、期待可能性和受損法益的重大性’此四項(xiàng)要件”，[7]筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以行政相對(duì)人的期待性利益為出發(fā)點(diǎn)，來(lái)判斷不作為的判定標(biāo)準(zhǔn)。此種以期待性利益為價(jià)值性內(nèi)核，更加符合現(xiàn)代民主司法社會(huì)中對(duì)于保障行政相對(duì)人實(shí)體權(quán)益的實(shí)質(zhì)要求，也為行政訴訟程序的運(yùn)行設(shè)置一個(gè)良好導(dǎo)向。

2.行政不作為致害的國(guó)家賠償訴訟程序中原告資格的具體認(rèn)定。域外司法實(shí)踐中，“適格原告僅限于‘對(duì)請(qǐng)求命令行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出一定的處分具有法律上的利益者’，這種法律上的利益關(guān)系主要指‘反射的利益’(如興建公園周邊的居民和組織)和‘事實(shí)上的利益’(如納稅者)?！盵8]筆者認(rèn)為，基于我國(guó)行政法架構(gòu)中的設(shè)定，應(yīng)暫月將“具有法律上的利益者”這一種對(duì)原告資格的認(rèn)定，限于較為初級(jí)階段的事實(shí)上的利益。這并不是對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的忽視，而恰恰是對(duì)惡意行政訴訟濫觴傾向的限制以及對(duì)國(guó)家賠償訴訟程序的謹(jǐn)慎尊重，應(yīng)當(dāng)依此推行。

3.關(guān)于調(diào)解的限制性界域。行政不作為國(guó)家賠償訴訟作為行政訴訟的種類之一，應(yīng)當(dāng)遵照2014年修訂的行政訴訟法相關(guān)條文進(jìn)行適用。根據(jù)行政訴訟法第六十二條的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償和行政機(jī)關(guān)依法給予補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件除外?！泵魑囊?guī)定僅行政賠償訴訟案件及行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)案件可以適用調(diào)解，其他行政案件并不可適用調(diào)解。此時(shí)必須認(rèn)識(shí)到兩種情形：?jiǎn)渭兦樾蜗?，若行政相?duì)人僅對(duì)國(guó)家賠償?shù)木唧w數(shù)額有異議，就此提起訴訟，此時(shí)依據(jù)法條，法院是能夠加以調(diào)解的;而混合情形下，若行政相對(duì)人對(duì)行政不作為的認(rèn)定及國(guó)家賠償數(shù)額均持有異議進(jìn)而提起國(guó)家賠償訴訟，此時(shí)法院不可調(diào)解，前置性的處理程序表現(xiàn)為，必須首先判定行政主體是否構(gòu)成行政不作為。若現(xiàn)實(shí)構(gòu)成了行政不作為，再審理是否應(yīng)當(dāng)加以國(guó)家賠償。

4.國(guó)家賠償訴訟程序中責(zé)任主體的具體認(rèn)定。行政相對(duì)人于訴訟程序中僅要求確認(rèn)行政不作為違法性的情況，常被稱作“無(wú)名抗告訴訟”或“前提訴訟”。行政相對(duì)人不斷增加的相關(guān)實(shí)體要求，直接迫使著其對(duì)程序要求的提升。具體體現(xiàn)為對(duì)責(zé)任主體課以強(qiáng)制性義務(wù)，并通過(guò)國(guó)家賠償而進(jìn)一步迫使行政主體對(duì)其法定職責(zé)的尊重與履行?；谛姓蛔鳛榈倪`法性前提情形，行政主體毋庸置疑是國(guó)家賠償訴訟程序中的責(zé)任主體。而僅僅依靠此一種純粹公性質(zhì)的責(zé)任主體，就能滿足行政不作為致害的行政相對(duì)人的諸多現(xiàn)實(shí)權(quán)益要求?國(guó)家賠償費(fèi)用追償程序的設(shè)立此時(shí)就是一種理性回答。

(二)行政不作為致害情形中國(guó)家賠償后的追償程序

行政不作為致害情形的頻發(fā)，導(dǎo)致廣大行政相對(duì)人在社會(huì)生活中本就較為弱勢(shì)的地位愈發(fā)減損。我國(guó)國(guó)家賠償法第十六條、第三十一條對(duì)國(guó)家賠償費(fèi)用的追償已有明文規(guī)定。國(guó)家賠償費(fèi)用追償程序的設(shè)立，能夠合理平衡代表著公權(quán)益的行政主體與代表著私權(quán)益的行政相對(duì)人之間的博弈。然而司法實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)對(duì)行政不作為致害的躊躇態(tài)度，加劇了對(duì)行政相對(duì)人—我國(guó)司法現(xiàn)實(shí)中群體規(guī)模較大—合法權(quán)益的侵害。

1.確立可訴性行政模式為基準(zhǔn)

我國(guó)現(xiàn)行司法中的國(guó)家賠償費(fèi)用追償模式在性質(zhì)上屬于不可訴的行政模式，這是由我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)國(guó)家賠償責(zé)任的認(rèn)知錯(cuò)誤造成的。在不可訴的行政模式中，國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)行政方式向有關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行追償，有關(guān)責(zé)任人員不服追償決定的，不能提起行政訴訟，僅可申訴。這種追償方式主要體現(xiàn)于《國(guó)家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例》第十二條以及一些地方性規(guī)范文件的綜合規(guī)定。我國(guó)公權(quán)力于既往社會(huì)生活中的強(qiáng)大，常常導(dǎo)致司法人員對(duì)國(guó)家賠償?shù)木硾r產(chǎn)生一種不良認(rèn)識(shí)傾向，認(rèn)為國(guó)家賠償費(fèi)用的追償僅是行政機(jī)關(guān)對(duì)于有關(guān)責(zé)任人員而進(jìn)行的一項(xiàng)內(nèi)部紀(jì)律性懲罰。此種做法直接摒棄了國(guó)家賠償責(zé)任所應(yīng)有的可代位性，將國(guó)家賠償責(zé)任置于過(guò)分封閉的視界，對(duì)充分實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人的諸合法權(quán)益是現(xiàn)實(shí)不利的，并不可取。應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)到國(guó)家賠償費(fèi)用追償關(guān)系在性質(zhì)上屬于具有公法性質(zhì)的債權(quán)關(guān)系。

法國(guó)作為行政法理論較為成熟的國(guó)家，其行政法的法律體系中針對(duì)國(guó)家賠償費(fèi)用追償程序，采取的即是可訴性行政模式。具體執(zhí)行步驟分為兩步，第一步，國(guó)家賠償情形出現(xiàn)后，通過(guò)行政方式向有關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行追償;第二步，此類有關(guān)責(zé)任人員若有異議，可針對(duì)此異議部分提起行政訴訟而尋求程序上的終極解決。此種科學(xué)合理的模式理應(yīng)被我國(guó)所借鑒并確立為基準(zhǔn)，理由在于：首先，對(duì)于行政不作為致害的國(guó)家賠償追償認(rèn)定，行政意義上的申訴無(wú)法達(dá)到正當(dāng)程序救濟(jì)的高度。我國(guó)現(xiàn)行的不可訴行政模式很大程度上剝奪了有關(guān)責(zé)任人員的正當(dāng)程序權(quán)利，使其維權(quán)無(wú)門，僅靠行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政不作為的內(nèi)部申訴遠(yuǎn)不能滿足該有關(guān)責(zé)任人員對(duì)爭(zhēng)議的具體認(rèn)定;其次，依法行政的可行性是應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行的。我國(guó)行政機(jī)關(guān)的官方論調(diào)向來(lái)不乏對(duì)于司法過(guò)分介入內(nèi)部行政關(guān)系的質(zhì)疑。筆者認(rèn)為，現(xiàn)今社會(huì)對(duì)于內(nèi)部行政關(guān)系的壁壘式維護(hù)是不恰當(dāng)?shù)?，而?duì)行政不作為的國(guó)家賠償之追償，理應(yīng)將其納入可訴的領(lǐng)域;再次，對(duì)程序公正的終極追求。即便行政相對(duì)人常處弱勢(shì)地位而飽受行政不作為的損害，這并不代表要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)國(guó)家賠償?shù)恼J(rèn)定就必然正確，在此基礎(chǔ)上更毋論進(jìn)一步的追償。可訴性行政模式的設(shè)立，在程序上給予有關(guān)責(zé)任人員以抗?fàn)幍臋C(jī)會(huì)，客觀保障著有關(guān)責(zé)任人員的合法權(quán)利，進(jìn)而全面實(shí)現(xiàn)著程序正義。

2.效率意義上追償主體的確立

根據(jù)國(guó)家賠償法第十六條、第三十一條規(guī)定，國(guó)家賠償費(fèi)用的追償主體是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。針對(duì)行政法具體運(yùn)行過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)差異，有學(xué)者將追償主體的類型歸納為以下五種：“一是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)引起國(guó)家賠償?shù)模撠?zé)任人員所在國(guó)家機(jī)關(guān)為追償主體;二是法律法規(guī)授權(quán)組織的工作人員違法行使職權(quán)導(dǎo)致國(guó)家賠償?shù)模摻M織是追償主體;三是受國(guó)家機(jī)關(guān)委托行使職權(quán)的組織或個(gè)人違法行使受委托職權(quán)造成國(guó)家賠償?shù)?，委托機(jī)關(guān)是追償主體;四是兩個(gè)以上的國(guó)家機(jī)關(guān)共同行使職權(quán)造成國(guó)家賠償?shù)?，先行履行賠償義務(wù)的機(jī)關(guān)是追償主體;五是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定加重?fù)p害的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)就加重?fù)p害承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任后，由此成為該部分損害賠償?shù)淖穬斨黧w?！盵9]

目前我國(guó)由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)行使追償權(quán)的做法，并不完全妥帖地適用著行政不作為情形致害的國(guó)家賠償程序。筆者認(rèn)為，行政不作為情形致害境況下，由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家來(lái)行使國(guó)家賠償追償權(quán)更具有程序運(yùn)行上的效率意義。理由如下：首先，代表國(guó)家行使國(guó)家賠償追償權(quán)必須有一個(gè)明確的代表主體。行政不作為具體侵害著行政相對(duì)人的合法權(quán)益之時(shí)，行政機(jī)關(guān)的公權(quán)性質(zhì)決定著對(duì)國(guó)家賠償追償權(quán)的授權(quán)必須著意于一種賠償責(zé)任的現(xiàn)實(shí)承擔(dān)。針對(duì)上文所提及的五種賠償義務(wù)機(jī)關(guān)類型，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)中具體共事情形下人情因素的滋擾，抑或?qū)Τ绦蛐越鉀Q效果的直觀裁量的弱化，均不能完備地解決國(guó)家賠償責(zé)任的承擔(dān)，集中體現(xiàn)于程序效率方面。筆者認(rèn)為，此上五種類型追償主體的確立并未切實(shí)體現(xiàn)著對(duì)行政不作為的合理規(guī)制。而檢察機(jī)關(guān)自身的法律監(jiān)督性質(zhì)決定了其長(zhǎng)久以來(lái)摒棄著諸多外部因素的干擾，直接處理著違法行政行為，當(dāng)然可以勝任行使國(guó)家賠償追償權(quán)的崗位，程序效率方面能夠做到順利快捷。其次，從專業(yè)化法律認(rèn)定的角度考慮，檢察機(jī)關(guān)是不二人選。任一行政不作為的致害情形中都富含著法律爭(zhēng)議的專業(yè)性問(wèn)題，而檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期精于處理繁雜法律性問(wèn)題，自身又代表著國(guó)家公權(quán)力懲治著諸多侵害性不法行為。在法律知識(shí)的理論儲(chǔ)備下，檢察機(jī)關(guān)于司法層面上有充裕的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)去面對(duì)行政不作為的國(guó)家賠償追償情形，能夠具體解決現(xiàn)實(shí)爭(zhēng)議。再次，程序效率意義上客觀要求著追償主體的統(tǒng)一確立。域外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)中，韓國(guó)的司法實(shí)踐中即是將檢察機(jī)關(guān)設(shè)立為統(tǒng)一的國(guó)家賠償費(fèi)用追償主體。檢察機(jī)關(guān)本身當(dāng)然不會(huì)抗拒其權(quán)力的合法擴(kuò)張，其將行政不作為的事實(shí)涵攝于行政法律規(guī)范，源于此而產(chǎn)生的法律規(guī)范所規(guī)定的法律后果，直觀表現(xiàn)為國(guó)家賠償費(fèi)用的現(xiàn)實(shí)追償，亦由其進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)定。

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