《行政訴訟法》修改的亮點(diǎn)與期待

新《行政訴訟法》根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和司法實(shí)踐所積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，對(duì)原《行政訴訟法》作了相當(dāng)全面的修改，大大推進(jìn)了對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的力度，解決了許多行政訴訟實(shí)踐中存在的問題和困難。本文拮取了《行政訴訟法》修改后的多個(gè)亮點(diǎn)(當(dāng)然遠(yuǎn)不止這些)加以歸納論述。應(yīng)該說，這次修改是成功的，將對(duì)我國今后的行政訴訟實(shí)踐的發(fā)展，產(chǎn)生積極的推進(jìn)作用

1989年4月4日，全國人民代表大會(huì)通過了《行政訴訟法》，標(biāo)志著中國行政法治進(jìn)入了發(fā)展的新時(shí)期。以《行政訴訟法》為起點(diǎn)，我國法治政府建設(shè)邁上了快車道。以《行政訴訟法》為起點(diǎn)，二十多年來，我國的行政法律體系除尚有幾部法律亟待研究制定外，已大體完善。以《行政訴訟法》為起點(diǎn)，行政法學(xué)術(shù)研究、學(xué)科教育，以及行政法人才的培養(yǎng)也蓬勃興起?？梢哉f，《行政訴訟法》是我國行政法治發(fā)展的第一塊里程碑。

應(yīng)該說，對(duì)《行政訴訟法》的修改，法學(xué)界和實(shí)務(wù)部門都一直在進(jìn)行研討，許多問題都已形成共識(shí)，此次修改，大體上已反映了實(shí)際需要，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。其中有幾點(diǎn)還值得一提:

行政訴訟法的立法目的、訴權(quán)和受案范圍

關(guān)于《行政訴訟法》的立法目的。行政訴訟是為了保護(hù)公民的權(quán)利不受行政機(jī)關(guān)的侵害。有權(quán)利必須有救濟(jì)，這是基本的法律規(guī)律。在保護(hù)公民權(quán)利的同時(shí)，也就要對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，二者是一件事的兩面，不可分割。但是，行政訴訟保護(hù)公民權(quán)利的特點(diǎn)是:公民認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵害其權(quán)利，但行政機(jī)關(guān)并不認(rèn)為侵害，由此產(chǎn)生行政爭議，公民不服，遂向司法機(jī)關(guān)起訴，由法院對(duì)爭議作出裁判。通過解決行政爭議，保護(hù)公民權(quán)利，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，這是對(duì)行政訴訟的功能定位。也正因?yàn)樾姓V訟是通過解決爭議進(jìn)行的，因而它也有了調(diào)解的可能。本次修改，加上了“解決行政爭議”的立法目的，使表達(dá)更為準(zhǔn)確。

關(guān)于《行政訴訟法的》訴權(quán)。原《行政訴訟法》將被告定為行政機(jī)關(guān)及其工作人員，訴訟標(biāo)的為具體行政行為。這是建立在行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)進(jìn)行行政管理的基礎(chǔ)上提出的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法治環(huán)境的變化，行政管理開始向公共行政和公共治理轉(zhuǎn)化，行政主體也由單一行政機(jī)關(guān)，向多元主體轉(zhuǎn)變。十八屆四中全會(huì)決定明確提出了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，行政方式由管理轉(zhuǎn)向治理。由此，一些行使公共行政職能的組織，也有可能成為行政訴訟的被告。新《行政訴訟法》第2條增加了第2款:“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”，這樣，使治理通過穩(wěn)妥的步伐向前邁進(jìn)。這是這一款規(guī)定中所含的原規(guī)定中所未有的重要內(nèi)容。

關(guān)于《行政訴訟法》的受案范圍。原《行政訴訟法》在受案范圍方面采用列舉的辦法，這是歷史條件的結(jié)果。但是，用肯定與否定兩種列舉實(shí)際上無法窮盡可以或不能受理的范圍，使得受理問題就成為《行政訴訟法》實(shí)施后引發(fā)爭議最多的問題之一。故而本次修改，學(xué)術(shù)界大多希望改為概括肯定、列舉否定的規(guī)定形式，但最后考慮到目前我國尚處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和過渡時(shí)期，還做不到全面概括，因此仍用列舉的辦法，但在受案范圍上力爭擴(kuò)大，由8項(xiàng)擴(kuò)充為12項(xiàng)，將一些具體的社會(huì)保障權(quán)、知情權(quán)等都納入了受案范圍，其中特別是第8項(xiàng)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的”和第11項(xiàng)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行，未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議的、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”，是當(dāng)前最為迫切需要法院受理并作出裁決的。

關(guān)于負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴和加重行政機(jī)關(guān)藐視法庭的責(zé)任

新《行政訴訟法》第3條規(guī)定:“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！边@是一條極具中國特色的規(guī)定，要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，這在世界上恐怕也是唯一的規(guī)定。行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，將有利于解決行政爭議。同時(shí)，考慮到工作繁重，不能每次都出庭應(yīng)訴，因而也允許委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的的工作人員出庭，當(dāng)然，也不排斥其聘請(qǐng)律師。

此外，新《行政訴訟法》還加重了訴訟過程和執(zhí)行過程中行政機(jī)關(guān)藐視法庭的責(zé)任。這有助于保障訴訟程序的順利進(jìn)行，有利于樹立司法權(quán)威。

關(guān)于訴訟管轄和行政、民事交叉的案件及經(jīng)復(fù)議的行政案件

關(guān)于訴訟管轄。訴訟管轄問題需要修改的根源在于避免權(quán)力的干預(yù)，避免地方保護(hù)主義，新增加兩款，一是:“對(duì)……縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟，”其第一審行政案件由中級(jí)人民法院管轄;二是“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。”這一改變，將有利于避免干預(yù)，使人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)。

行政、民事交叉的案件，如行政裁決、登記等案件，涉及民事的，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事爭議，法院可以一并審理。在行政訴訟中，如果法院認(rèn)為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定終止行政訴訟。這一規(guī)定，明確解決了實(shí)踐中行政、民事交叉案件審理時(shí)的繁復(fù)和困難，將大大方便當(dāng)事人，提高此類案件審理的效率。真正做到既要開展合法性審查，又注重糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。

關(guān)于經(jīng)復(fù)議的行政案件的被告。在制定原《行政訴訟法》時(shí)，也曾有意見認(rèn)為，經(jīng)復(fù)議的案件，不管復(fù)議決定是維持還是改變，都應(yīng)由復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告，因?yàn)檫@都是復(fù)議機(jī)關(guān)的意思表示。但有些同志從法院受案均衡的角度出發(fā)，提出可將復(fù)議結(jié)果不同的案件予以拆分，維持的由原行政機(jī)關(guān)當(dāng)被告，改變的由復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告，從而形成了現(xiàn)在的立法模式。但是后來的事實(shí)證明，這樣的規(guī)定存在著復(fù)議機(jī)關(guān)不想當(dāng)被告而以維持結(jié)案的情況，因此，這次修改時(shí)改為復(fù)議決定不管是維持或改變，都以復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告，促使復(fù)議機(jī)關(guān)必須認(rèn)真復(fù)議。

關(guān)于對(duì)明顯不合理的行政行為的審查和行政規(guī)范性文件的一并審查

新《行政訴訟法》在合法性審查原則的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)明顯不合理的行政行為的審查。在一定程度上講，明顯不合理的行政行為因其不合理的程度已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，不符合正常人的判斷標(biāo)準(zhǔn)，因此，對(duì)其進(jìn)行的司法審查也可以看做一種特殊的合法性審查。與之相對(duì)應(yīng)，新《行政訴訟法》在可撤銷的行政行為之外明確了無效行政行為的概念。對(duì)于重大且明顯違法的行政行為，應(yīng)該宣告無效。

關(guān)于對(duì)行政規(guī)范性文件的一并審查。新《行政訴訟法》在審查行政行為的同時(shí)，首次明確人民法院可以一并審查據(jù)以作出行政行為的行政規(guī)范性文件的合法性，從而賦予人民法院就行政規(guī)范性文件是否合法的獨(dú)立判斷權(quán)。與對(duì)具體行政行為的審查不同，人民法院在認(rèn)為行政規(guī)范性文件違法的情況下，雖不能直接宣告其違法，但有送請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)解釋和確認(rèn)的權(quán)力，這有利于加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督，有利于提升行政立法質(zhì)量。

關(guān)于判決種類、審判程序和調(diào)解的處理

關(guān)于判決種類和審判程序。根據(jù)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，新《行政訴訟法》增加了判決的種類，實(shí)現(xiàn)了合法性審查的寬度和強(qiáng)度兩個(gè)層面的擴(kuò)展。此外，新《行政訴訟法》還設(shè)置了簡易程序和審判監(jiān)督程序，不僅有利于審判實(shí)踐的開展，還有利于接受當(dāng)事人和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

關(guān)于調(diào)解的處理。原《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。這一觀念原盛行于歐洲大陸法系國家，以為行政機(jī)關(guān)只能嚴(yán)格執(zhí)行法律，沒有調(diào)解的余地。但實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)的裁量權(quán)，其范圍日益拓展，執(zhí)法中發(fā)生爭議時(shí)，在裁量權(quán)范圍內(nèi)，以和為貴，進(jìn)行調(diào)解是完全可以且是有利無害的。新《行政訴訟法》第60條增加了對(duì)行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解的規(guī)定，是符合法治現(xiàn)狀的，有利于促進(jìn)社會(huì)和諧。當(dāng)然，對(duì)行政爭議進(jìn)行調(diào)解時(shí)，與民事調(diào)解不同，必須遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會(huì)公共利益和私人合法權(quán)益。

關(guān)于行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行法院判決裁定的法律責(zé)任

新《行政訴訟法》規(guī)定，在行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行法院判決裁定和調(diào)解書時(shí)，增加兩款，一是“(三)將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告”;二是對(duì)“社會(huì)影響惡劣的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留;情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！边@一規(guī)定，大大加強(qiáng)了對(duì)不履行法院判決、裁定、調(diào)解書的懲戒力度，有利于消除實(shí)踐中某些行政工作人員拒不執(zhí)行法院裁判的現(xiàn)象。

總之，新《行政訴訟法》根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和司法實(shí)踐所積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，對(duì)原《行政訴訟法》作了相當(dāng)全面的修改，大大推進(jìn)了對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的力度，解決了許多行政訴訟實(shí)踐中存在的問題和困難。上面，我拮取了《行政訴訟法》修改后的多個(gè)亮點(diǎn)(當(dāng)然遠(yuǎn)不止這些)加以歸納論述。應(yīng)該說，這次修改是成功的，將對(duì)我國今后的行政訴訟實(shí)踐的發(fā)展，產(chǎn)生積極的推進(jìn)作用。