筆者認(rèn)為，以是否直接涉及相對人權(quán)利為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分“外部程序”和“內(nèi)部程序”固然有其合理性，但將不直接涉及相對人權(quán)利的程序步驟都?xì)w入由行政機(jī)關(guān)自行控制的范疇則有失偏頗。

行政處罰一般程序區(qū)別于簡易程序的特點(diǎn)在于：一、調(diào)查程序與決定程序相分離。在簡易程序中，當(dāng)場認(rèn)定違法事實(shí)，并當(dāng)場作出處罰，調(diào)查程序和決定程序合為一體;在一般程序中，由于案件事實(shí)較為復(fù)雜，不能當(dāng)場認(rèn)定違法事實(shí)，并在調(diào)查中經(jīng)常需要采取直接發(fā)動(dòng)公權(quán)力的強(qiáng)制措施，因而，一般程序中的“調(diào)查”被塑造成為一個(gè)與“決定”相分離的獨(dú)立程序，在“調(diào)查終結(jié)”之后再進(jìn)入決定程序。二、調(diào)查權(quán)限與決定權(quán)限相分離。在簡易程序中，調(diào)查權(quán)限和決定權(quán)限都在于現(xiàn)場的執(zhí)法人員;而在一般程序中，現(xiàn)場執(zhí)法人員僅有調(diào)查權(quán)限，作出行政決定的權(quán)限則在于機(jī)關(guān)首長。

無論在簡易程序還是一般程序中，相對人的程序權(quán)利都是相同的。行政處罰法之所以作出“簡易程序”和“一般程序”的分化，并在一般程序中規(guī)定“調(diào)查”和“決定”的程序分立及職能分離，是考慮到與處罰對相對人權(quán)益的侵害程度相適應(yīng)，采用程序分立和職能分離的程序設(shè)計(jì)更有利于對相對人權(quán)益的保護(hù)。易言之，一般程序中“調(diào)查”與“決定”在程序和職能上的分離，究其本質(zhì)仍是一種通過機(jī)關(guān)內(nèi)部的功能分化和相互制約，促進(jìn)行政行為更為審慎和公正的程序保障機(jī)制。因此，這種程序和職能的分離是否得到實(shí)現(xiàn)，也應(yīng)當(dāng)屬于法院司法審查的范圍，疏于遵循法律相關(guān)規(guī)定的，仍應(yīng)被認(rèn)定為程序違法。

由于行政處罰法對一般程序的規(guī)定較為原則，在實(shí)踐中，一般程序的具體程序步驟往往規(guī)定在行業(yè)主管部門規(guī)章或地方政府規(guī)章之中。嚴(yán)格而言，在法律規(guī)定的限度之內(nèi)，規(guī)章對行政程序的細(xì)化規(guī)定對受其約束的行政機(jī)關(guān)具有與法律同等的效力，違反規(guī)章對內(nèi)部程序的規(guī)定同樣屬于違反法定程序。如暫不對內(nèi)部程序作嚴(yán)格審查，將規(guī)章對內(nèi)部程序的規(guī)定留給行政機(jī)關(guān)自身掌控，則對內(nèi)部程序的司法審查應(yīng)達(dá)到行政處罰法第三十六條和第三十八條的底線要求，即審查行政機(jī)關(guān)是否履行了立案程序以及在作出處罰時(shí)是否實(shí)行了最低限度的程序分立和職能分離。由于第三十八條規(guī)定“調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定”，因而，行政卷宗中是否具有表明案件調(diào)查終結(jié)及調(diào)查結(jié)果的文書，是否具有機(jī)關(guān)首長對行政決定的審批文書，應(yīng)當(dāng)成為司法審查的內(nèi)容，上述文書的缺失應(yīng)被視為“違反法定程序”。