海南省高級人民法院
行政判決書
（２００６）瓊行終字第１５８號

　　
　　上訴人（原審原告）黃循玲，女，４１歲，黎族，三亞市人，在三亞市社會福利院工作，現(xiàn)住三亞市河東區(qū)紅郊居委會二組。
　　委托代理人翟朝輝，男，三亞市崖城法律事務(wù)所法律工作者。
　　被上訴人（原審被告）三亞市人民政府。（簡稱三亞市政府）住所三亞市新風路１號
　　法定代表人陸志遠，市長。
　　委托代理人蒙進良，男，３８歲，漢族，三亞市河東區(qū)管委會干部。
　　原審第三人歐玉珠，女，５１歲，黎族，三亞市人，無業(yè)，現(xiàn)住三亞市河東區(qū)紅郊居委會二組。
　　委托代理人陳川華，男，海南言必信律師事務(wù)所律師。
　　黃循玲因其訴三亞市人民政府宅基地糾紛處理決定一案，不服三亞市中級人民法院作出的（２００６）三亞行初字第１２號行政判決，于２００６年９月１日通過該院向本院提起上訴。本院于２００６年１０月１６日受理后，依法組成合議庭，于２００６年１２月１８日在本院第二審判庭公開開庭審理了本案。黃循玲及其委托代理人翟朝輝、三亞市政府的委托代理人蒙進良，歐玉珠及委托代理人陳川華均到庭參加訴訟。本案經(jīng)報最高人民法院批準，延長審限至２００７年２月１６日?，F(xiàn)已審理終結(jié)。
　　原審認定，爭議地位于三亞市河東區(qū)紅郊社區(qū)居委會，地上有一株芒果樹，該樹是歐玉珠的胞哥種植的，除此之外沒有任何物證證實該地屬于黃循玲或歐玉珠。在二人為爭議地起糾紛后，河東區(qū)司法所、信訪辦派出工作人員去調(diào)查，調(diào)查人員記錄下證人歐玉川、張冠英、蒲德珍、李祥東、呂華等人的證言證詞后，將爭議地確權(quán)給歐玉珠所有。另查，由于黃循玲不配合調(diào)查，致使調(diào)查人員無法測量爭議地的面積與四至。
　　原審認為，市政府派出的調(diào)查人員陳黃勇、黃金興所作的調(diào)查筆錄雖因只有一個調(diào)查人員簽名存在瑕疵，但調(diào)查人員是以調(diào)查組而非單個人的形式出現(xiàn)，故對證人歐玉川、張冠英、蒲德珍、李祥東、呂華等人所作的調(diào)查筆錄應(yīng)視為合法有效。三府［２００５］１３０號決定（簡稱１３０號決定）只是將爭議地確權(quán)給第三人歐玉珠，至于面積多少、四至如何，應(yīng)在國土部門發(fā)證時具體予以解決。１３０號決定認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一款的規(guī)定，判決予以維持。訴訟費１００元由黃循玲承擔。
　　上訴人黃循玲上訴稱：一、被上訴人三亞市政府作出被訴具體行政行為存在程序違法：１、被上訴人在一審訴訟期間沒有提交訴訟證據(jù)，應(yīng)視為作出具體行政行為時沒有證據(jù)。被上訴人作出確權(quán)決定沒有經(jīng)過調(diào)查，一審以第三人提供的證據(jù)代替被上訴人的舉證責任，并作為認定事實的依據(jù)，采信證據(jù)違法；２、對證人的調(diào)查筆錄均為一個人單獨取證，取證行為違法，不能作為本案認定事實的依據(jù)。二、１３０號決定沒有認定爭議地的面積、四至，確權(quán)的基本事實不清。請求撤銷一審判決，撤銷１３０號決定。
　　被上訴人三亞市政府答辯稱：被上訴人確權(quán)前通過下級行政單位已做了大量的調(diào)查工作，在一審時已提交五份證人證言，一審?fù)徱惨堰M行質(zhì)證，庭審筆錄中清楚記載質(zhì)證過程，上訴人所稱不符合客觀事實；對爭議地的調(diào)查是組成調(diào)查組去的，由多人組成，所做調(diào)查筆錄真實有效，足以認定確權(quán)的基本事實。調(diào)查筆錄上只有單個人簽名是工作疏忽；因為上訴人不配合，無法對爭議地進行丈量，所以１３０號決定不能明確記載爭議地的面積和四至，但大體方位是清楚的，經(jīng)調(diào)查在證據(jù)充分的情況下作出的確權(quán)決定。具體的面積、四至可由國土局在頒證時予以測量。
　　第三人歐玉珠答辯意見與被上訴人基本一致，其還補充稱：法律沒有明確規(guī)定政府確權(quán)調(diào)查取證必須兩個以上工作人員進行，本案被上訴人的取證程序沒有違法之處。因上訴人不配合無法測量，被上訴人確權(quán)時沒有強制執(zhí)行權(quán)，所以１３０號決定不能明確記載爭議地的面積和四至，應(yīng)由國土部門頒證時予以勘驗測量。
　　二審?fù)徶貜谋簧显V人作出１３０號決定認定的事實是否清楚、程序是否合法兩方面進行了調(diào)查。各方當事人對上訴人與第三人發(fā)生糾紛，第三人請求被上訴人處理的經(jīng)過予以認可。對１３０號決定沒有對爭議地的具體面積、四至作出明確認定、被上訴人所作的調(diào)查筆錄上只有一個調(diào)查人員簽名的事實均沒有異議。上訴人上訴稱被上訴人一審訴訟期間沒有提交據(jù)以作出具體行政行為的證據(jù)。經(jīng)查，據(jù)一審?fù)徆P錄記載，被上訴人一審期間提交了據(jù)以作出１３０號決定的五份證人證言，并在法庭的主持下進行舉證質(zhì)證，各方當事人均發(fā)表了質(zhì)證意見。
　　又查，上訴人與第三人發(fā)生宅基地權(quán)屬爭議后，第三人請求被上訴人進行處理。被上訴人在作出１３０號決定即土地使用權(quán)確權(quán)前未組織雙方當事人進行先行調(diào)解。
　　本院認為，第二審人民法院審理上訴案件，應(yīng)當對原審人民法院的裁判和被訴具體行政行為是否合法進行全面審查。本案中，被上訴人在一審訴訟期間提交了據(jù)以作出具體行政行為的證人證言，并且法律也沒有明文規(guī)定由單個工作人員作出的調(diào)查筆錄具有非法性。但被上訴人在作出１３０號處理決定時沒有認定具體的確權(quán)面積和四至，屬認定事實不清。另外，《海南省經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》第九條第三款規(guī)定：＂土地所有權(quán)和土地使用權(quán)爭議，爭議各方?jīng)]有證據(jù)證明土地歸屬，又調(diào)解不成的，由縣級以上人民政府根據(jù)具體情況決定其歸屬。＂國土資源部第１７號令發(fā)布的《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第二十三條規(guī)定：＂國土資源行政主管部門對受理的爭議案件，應(yīng)當在查清事實、分清權(quán)屬關(guān)系的基礎(chǔ)上先行調(diào)解，…＂。被上訴人在作出１３０號決定確權(quán)決定前，沒有組織爭議雙方進行先行調(diào)解，程序嚴重違法。綜上，被上訴人作出１３０號決定認定事實不清，程序違法，應(yīng)予以撤銷。一審沒有對被上訴人的具體行政行為作全面的合法性審查，認定事實不清，適用法律錯誤，依法亦應(yīng)予撤銷。上訴人上訴部分有理，本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項、第五十四條第（二）款第三項、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第六十條第一款、第七十條的規(guī)定，判決如下：
　　一、撤銷三亞市中級人民法院（２００６）三亞行初字第１２號行政判決；
　　二、撤銷被上訴人三亞市人民政府作出的三府（２００５）１３０號《關(guān)于歐玉珠與黃循玲宅基地權(quán)屬糾紛的處理決定》，三亞市人民政府應(yīng)在本判決生效后六十日內(nèi)重新作出處理決定；
　　一、二審案件受理費人民幣２００元由被上訴人三亞市人民政府負擔。
　　本判決為終審判決。
　　






審　判　長　　趙　　立
審　判　員　　錢　　冰
代理審判員　　葉珊茹
二００六年十二月二十一日
書　記　員　　容澤清