深圳市人民政府因與張忠、利玉珍房產(chǎn)處理行政糾紛案

廣東省高級人民法院

行政判決書



（2003）粵高法行終字第14號


上訴人（原審被告）：深圳市人民政府。地址：深圳市深南中路5號。
法定代表人：于幼軍，市長。
委托代理人：熊德洲、馮文力，均系深圳市人民政府法律顧問室公務(wù)員。
被上訴人（原審原告）：張忠，男，l934年6月26日出生，香港居民。居住地：香港荃灣綠楊新村Q座2008房。香港身份證號碼：A308699(5)。
被上訴人（原審原告）：利玉珍，女，1935年l0月7日出生，香港居民。居住同上。身份證號碼：B3430l6(8)。
兩被上訴人共同委托代理人：張小歡，廣東國揚律師事務(wù)所律師。
原審第三人：張惠英，女，漢族。居住地：深圳市羅湖區(qū)中興路東園坊47號。身份證號碼：44030l260824072。
委托代理人：余加模，系原審第三人之夫。
委托代理人：余杰華，系原審第三人之子。

上訴人深圳市人民政府因與被上訴人張忠、利玉珍房產(chǎn)處理行政糾紛?案，不服深圳市中級人民法院（2002）深中法行初字第17號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院認定：1980年10月30日，原告張忠、利玉珍與李來富簽訂了一份《房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓契》，約定：在李來富私人用地上(羅湖區(qū)東園坊62號，占地面積約70．35平方米)，由張、利夫婦投資港幣70000元與李幸福(李來富之子)共同興建兩層樓房，建好后各占一半為永久性私人產(chǎn)業(yè)。李來富在房產(chǎn)竣工后將約定的1/2房產(chǎn)(建筑面積約152．22平方米，二層半樓房)交付給兩原告。1984年6月10日，寶安縣清理私房領(lǐng)導小組向李幸福發(fā)出編號0302《深圳市國家干部、職工私人建房處理決定通知書》（下稱0302號通知），該通知稱“你在東園坊建的私人住宅，經(jīng)過清查核實，占地面積70.35平方米，建筑面積152．22平方米，屬非法的私人建房。決定按中共深圳市委[1983]22號、深圳市人民政府[1983]100號文件第三條及有關(guān)的規(guī)定，對所建私房作下列處理：代港商張忠建私房因其戶口不在特區(qū)內(nèi)應(yīng)作價收歸國有?？傇靸r18047.2元，扣除折舊費3083.04元，按14961.16元，由市住宅公司收歸國有……”，兩原告知道該通知后，曾向深圳市紀律檢查委員會提出異議。后兩原告既未收到收歸國有房屋的作價款，也未接到通知要求搬遷，兩原告一直在該房屋居住。至2000年，原告張忠因與第三人張惠英的產(chǎn)權(quán)糾紛，才得知在1986年3月7日，深圳市經(jīng)濟特區(qū)人民政府清理私人違章建筑辦公室給深圳市房產(chǎn)管理公司發(fā)文，在該文中決定“該房屋由張惠英買回，房屋的售價為48223.30元，扣除應(yīng)付給張忠得房屋收購款l8047.20元后，張惠英買房尚需向市房管公司繳款30l76.10元。請市房管公司給予辦理收購、購房和房產(chǎn)登記手續(xù)?！眱稍嫠煜蚍ㄔ禾崞鹦姓V訟。

2000年11月27日，第三人張惠英將在其與余加模名下的東園坊七巷65棟原產(chǎn)權(quán)證4247393號分割為深房地字第2000054866號、深房地字第2000054865號及深房地字第2000058232號《房地產(chǎn)證》。

原審法院認為，根據(jù)本案證據(jù)顯示，作為國家職工的李幸福代原告張忠建的私房，已在l984年6月10日，由寶安縣清理私房領(lǐng)導小組作出的0302號《深圳市國家干部、職工私人建房處理決定通知書》作價收歸為國有。兩原告雖在知悉上述0302號通知書后，沒有依據(jù)《關(guān)于清查和處理我市國家干部、職工私人建房問題的報告》第八條第一款規(guī)定向人民法院提出申訴，但兩原告也未收到該房屋的作價款，且兩原告一直居住在該房屋?？梢?，寶安縣清理私房領(lǐng)導小組作出的0302號《深圳市國家干部、職工私人建房處理決定通知書》中的決定事項沒有執(zhí)行。因此，被告認為依0302號通知，涉案私房收歸國有，兩原告獲得部分補償的答辯理由缺乏事實和法律依據(jù)，不予采信。

根據(jù)深圳市委[1983]22號、深圳市政府[1983]100號批準執(zhí)行的《關(guān)于清查和處理我市國家干部、職工私人建房問題的報告》第七條規(guī)定，在市清理小組作出對私人非法所建房屋作出作價收歸國有處理決定后，由房管部門執(zhí)行。因此，對私人非法建房清理工作的法定主管機構(gòu)是“深圳市清理私人建房領(lǐng)導小組”。而本案對涉案房產(chǎn)作出處理決定的部門是“深圳經(jīng)濟特區(qū)人民政府處理私人違章建筑辦公室”，與上述文件確定的主管機構(gòu)不符。被告也沒有舉證說明該辦公室具有“清理私人建房”的法定職權(quán)，因此該辦公室于1986年3月7日向深圳市房產(chǎn)管理公司發(fā)出的、對李幸福所建房產(chǎn)作出的處理決定，屬于超越職權(quán)，依法應(yīng)予撤銷。

被告主張原告的起訴超過訴訟時效，應(yīng)當依法提交證據(jù)。被告提交了深圳市規(guī)劃國土局羅湖分局于l997年11月10日發(fā)布的房地產(chǎn)初始登記公告，據(jù)以證明原告在公告發(fā)布后應(yīng)當知道對涉案房產(chǎn)的處理情況。但這一證據(jù)不能證明原告知道或應(yīng)當知道深圳經(jīng)濟特區(qū)人民政府處理私人違章建筑辦公室所作出的具體行政行為的內(nèi)容，首先，該證據(jù)超過法定舉證期限，依法不應(yīng)予以采納；其次，該公告的發(fā)布機關(guān)不是作出具體行政行為機關(guān)。在被告沒有證據(jù)證明原告知道或應(yīng)當知道被訴具體行政行為內(nèi)容，且具體行政行為涉及房地產(chǎn)的情形下，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋)第四十二條規(guī)定，原告的起訴期限可以最長至具體行政行為作出后的20年以內(nèi)，因此，兩原告的起訴并沒有超過法定起訴期限。被告認為兩原告的起訴已過時效的理由不成立，本院不予采納。

綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(二)項第1、3目規(guī)定，判決如下：一、撤銷深圳經(jīng)濟特區(qū)人民政府清理私人違章建筑辦公室于l986年3月7日向深圳市房產(chǎn)管理公司發(fā)出的，對李幸福代張忠所建房產(chǎn)作出的處理決定；二、被告自接到本判決書之日起三個月內(nèi)，對李幸福代原告張忠所建的房產(chǎn)重新作出處理決定。

深圳市人民政府不服原審判決上訴稱：1、被上訴人權(quán)利主體不適格，不是被訴決定所指向?qū)ο蟆?984年6月10日寶安縣清理私房領(lǐng)導小組作出的0302號通知已生效，涉案房屋的所有權(quán)已收歸國有，被上訴人的所有權(quán)被依法剝離；被訴決定系深圳市清房辦向市房產(chǎn)管理公司發(fā)出的函件，其內(nèi)容主要涉及對李來富所建房屋的處分，是對0302號決定的落實，此時該房屋的所有權(quán)已收歸國有，顯然，被訴決定與被上訴人已無利害關(guān)系。因此，被上訴人提起行政訴訟主體不適格，原審法院錯誤地判斷兩被上訴人仍為涉案房產(chǎn)的合法所有權(quán)人，顯然與事實不符。2、本案不屬于行政訴訟受案范圍。被訴決定以具有法律效力的0302號通知書為基礎(chǔ)，將已收購為國有之資產(chǎn)售與他人，屬財產(chǎn)自由處置行為，其內(nèi)容具有明顯的民事交易行為性質(zhì)，其形式屬于函件，指向?qū)ο鬄槭蟹慨a(chǎn)管理公司，是內(nèi)部行文，根本不構(gòu)成具體行政行為要件。3、被上訴人起訴已過時效。深圳市規(guī)劃國土局羅湖分局1997年11月10日發(fā)布了涉案房地產(chǎn)初始登記公告，被上訴人通過公告知道或者應(yīng)當知道涉案房地產(chǎn)處理情況；另外，被上訴人與原審第三人曾在1996年11月19日、1997年1月21日兩次訂立協(xié)議，稱涉案房地產(chǎn)原建造費是被上訴人付出，被政府征收后，須補地價由原審第三人補齊，并約定房屋用途，可見被上訴人知道了被訴決定的內(nèi)容，從知道之日起至被上訴人提起訴訟，早過了起訴期限，應(yīng)駁回起訴。綜上，原審判決認定事實不清，適用法律錯誤，請求撤銷原判，駁回被上訴人的起訴。

被上訴人答辯稱：1、上訴人關(guān)于被上訴人權(quán)利主體不適格的理由，不符合事實和法律依據(jù)。0302號通知書沒有執(zhí)行，本案所涉房屋實際沒有作價收購，被上訴人仍享有該房屋的權(quán)利。2、不論0302號通知書是否執(zhí)行，涉案房屋是否已被折價收購，上訴人的被訴決定都是不合法的。根據(jù)深圳市委（1983）22號、深圳市政府（1983）100號文的規(guī)定，沒收或作價收歸國有的房屋，原建房人有權(quán)選擇購買或承租，只有在建房人不愿購買時，才可由房管部門出售或出租給他人，被訴決定卻違反規(guī)定將被上訴人才可享有的購回權(quán)決定由原審第三人享有，非法剝奪了被上訴人的權(quán)利；根據(jù)深圳市委、市政府的上述文件規(guī)定，除妨礙特區(qū)建設(shè)規(guī)劃的以外，建房人有權(quán)通過罰款、退賠、購回等方式將不合法的私人建房變?yōu)楹戏ǖ乃饺私ǚ俊?、上訴人關(guān)于被訴行為不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的理由不能成立。4、被上訴人的起訴沒有超過訴訟時效，被上訴人直至2000年因與原審第三人因本案所涉房屋進行民事訴訟時才知道被訴決定。綜上所述，原審判決事實清楚，適用法律正確，上訴人的上訴理由不成立，請求駁回上訴，維持原判。[Page]

原審第三人沒有提出書面意見，在法庭審理時表示同意上訴人的意見。

案經(jīng)法庭審理，上訴人及原審第三人對原審認定被上訴人至2000年才得知被訴的行政行為有異議，認為沒有證據(jù)證明被上訴人在2000年才得知被訴行政行為，原判也沒有查明被上訴人在2000年的哪一個月得知，有證據(jù)表明其在1996年、1997年就知道了。對原審判決認定的其他事實，各方均無異議。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十七條規(guī)定：“原告對下列事項承擔舉證責任：（一）證明起訴符合法定條件，但被告認為原告起訴超過起訴期限的除外；……”上訴人認為被上訴人在1996年、1997年就知道被訴決定，其起訴超過起訴期限，根據(jù)該規(guī)定，應(yīng)承擔舉證責任。上訴人提供了深圳市規(guī)劃國土局羅湖分局1997年11月10日發(fā)布的房地產(chǎn)初始登記公告、被上訴人與原審第三人1996年11月19日、1997年1月21日兩次訂立的協(xié)議，以證明被上訴人早知道被訴決定。深圳市規(guī)劃國土局羅湖分局1997年11月10日發(fā)布的房地產(chǎn)初始登記公告記載有：申請人為張惠英、余加模，房地產(chǎn)名稱為東園坊65號，房屋層數(shù)為三層。該公告沒有涉及被訴決定，憑該公告不能證明被上訴人已知道被訴決定。被上訴人與原審第三人1996年11月19日及1997年1月21日簽訂的協(xié)議，雖有涉案房地產(chǎn)原建造費由被上訴人付出，被政府征收后，須補地價由原審第三人補齊的內(nèi)容及約定房屋用途，但沒有涉及被訴決定、反映被訴決定的內(nèi)容，不能證明被上訴人當時已知道被訴決定。因此，上訴人主張被上訴人1996年、1997年已知道被訴具體行政行為，被上訴人的起訴超過法定的起訴期限，缺乏證據(jù)證實，原審判決不予采納是正確的。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計算。對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理?！钡谒氖粭l第一款規(guī)定：“行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。”本案被訴決定于1986年3月7日作出，涉及不動產(chǎn)，且沒有告知起訴權(quán)和起訴期限，被上訴人2000年知道該決定的內(nèi)容， 2001年8月7日提起訴訟，根據(jù)上述規(guī)定，其起訴沒有超過起訴期限。無論被上訴人是在2000年的哪一天知道被訴決定，其于2001年8月7日提起訴訟，均沒有超過起訴期限，因此，原審判決未認定被上訴人具體在2000年的哪一天知道被訴行政行為，并無不當。

二審時原審第三人提供原審法院1987年2月10日作出的（87）深中法群字第4－07號函，以證明被上訴人在1987年已知道被訴的行政行為。該函的全文是：“張忠：你的來信已收悉，經(jīng)我院研究已轉(zhuǎn)寶安縣清房辦調(diào)查處理，因原處理單位有權(quán)督促李來富執(zhí)行原判決，希你直接與該單位聯(lián)系即可?！痹摵茨芊从潮簧显V人知道被訴決定，不能證明被上訴人當時已知道被訴決定。

綜上，原審判決認定事實清楚，本院予以確認。

本院認為，原寶安縣清理私房領(lǐng)導小組作出0302號通知書后，在被上訴人作出被訴決定前，0302好通知書決定的事項并未執(zhí)行，有關(guān)當事人未依照該通知規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù)，被上訴人張忠也沒有收到通知書確定的作價款14961.16元，因此，上訴人認為涉案房屋已作價收歸國有，缺乏事實依據(jù)，原審判決未采信上訴人該項理由，并無不妥。被訴決定是上訴人的內(nèi)設(shè)機構(gòu)“深圳市經(jīng)濟特區(qū)人民政府清理私人違章建筑辦公室”行使清理私人違章建筑的行政管理職權(quán)過程中作出的，并非平等民事主體之間的交易行為，且涉及原審第三人及被上訴人的權(quán)利義務(wù)，因此，屬于具體行政行為。上訴人上訴認為0302號通知書已將涉案房屋收歸國有，其將收歸國有之資產(chǎn)售與他人，屬財產(chǎn)自由處置行為，其內(nèi)容明顯具有民事交易性質(zhì)，不構(gòu)成具體行政行為，理由不能成立。

上訴人上訴認為被訴決定的形式屬于函件，指向?qū)ο鬄槭蟹慨a(chǎn)管理公司，是內(nèi)部行文，不構(gòu)成具體行政行為。該理由亦不成立。被訴決定發(fā)文對象是深圳市房產(chǎn)管理公司，但是，該決定對外發(fā)生法律效力，對被上訴人及原審第三人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，且亦送達原審第三人，因此，屬于具體行政行為。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十二條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！?302通知書并未執(zhí)行，被上訴人一直居住在涉案房屋，亦未收到作價收歸國有的作價款，之后，上訴人作出被訴決定，對涉案房屋作出處理，被上訴人與該行政行為顯然有法律上利害關(guān)系，其不服該行政行為提起訴訟，符合上述規(guī)定，上訴人認為被上訴人與被訴決定沒有利害關(guān)系，提起行政訴訟主體不適格，理由不成立。

深圳市委、深圳市政府聯(lián)合以深委【1983】22號、深府【1983】100號批轉(zhuǎn)深圳市清理私人建房領(lǐng)導小組《關(guān)于清查和處理我市國家干部、職工私人建房問題的報告》第七條規(guī)定：“對私人非法所建房屋的罰款；作價收歸國有或沒收；賣房人非法所得的沒收處理，在市清理小組作出決定后，由房管部門執(zhí)行。”根據(jù)該條規(guī)定，對私人非法建房清理工作的主管部門是深圳市清理私人建房領(lǐng)導小組?！吧钲谑薪?jīng)濟特區(qū)人民政府清理私人違章建筑辦公室”作出被訴決定，上訴人未舉證說明該辦公室具有清查和處理私人建房的法定職權(quán)，因此，原審判決認為該辦公室對李幸福代張忠所建房屋作出處理，屬于超越職權(quán)，并判決予以撤銷，是正確的。二審中上訴人稱該辦公室應(yīng)是深圳市清理私人建房領(lǐng)導小組的具體執(zhí)行機構(gòu)，但亦未提供有關(guān)證據(jù)予以證實，且即使上訴人該說法屬實，由于沒有法律、法規(guī)規(guī)章或者其他規(guī)范性文件授權(quán)該辦公室對私人非法建房作出處理，其以自己名義作出被訴決定，缺乏法律依據(jù)，依法亦應(yīng)予以撤銷。

綜上所述，原審判決認定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確，依法應(yīng)予維持。上訴人上訴的理由不能成立，依法應(yīng)予駁回。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

本上訴案件受理費2610元由上訴人深圳市人民政府負擔。

本判決為終審判決。

審 判 長 張占忠
審 判 員 顏 輝
代理審判員 謝衛(wèi)華

二００三年四月二十二日

本件與原本核對無異
書 記 員 羅偉文
曾銀苑