原告黎俊杰訴被告珠海市衛(wèi)生局行政侵權案

廣東省珠海市香洲區(qū)人民法院
行 政 判 決 書
(2003)香行初字第19號

原告：黎俊杰，男，1977年4月15日出生，漢族，廣西梧州市人，住珠海市前山星橋街41號。身份證號碼：440402770415001。
委托代理人：黎錦淇，男，1940年11月1日出生，住珠海市前山星橋街41號。系原告的父親。
被告：珠海市衛(wèi)生局。地址：珠海市香洲教育路31號。
法定代表人：劉松青，局長。
委托代理人：田學東，廣東秉德律師事務所律師。
委托代理人：演小強，廣東秉德律師事務所律師。
第三人：珠海市衛(wèi)生學校。地址：珠海市拱北夏灣粵華路210號。
法定代表人：梅文華，校長。
委托代理人：梁全，該校教師。
第三人：珠海市香洲區(qū)成人中等專業(yè)學校。地址：珠海市香洲人民東路522號香洲區(qū)委黨校內(nèi)。
法定代表人：彭d，副校長。
原告黎俊杰訴被告珠海市衛(wèi)生局行政侵權一案，本院受理后，依法組成合議庭，依法追加了珠海市衛(wèi)生學校（以下簡稱珠海衛(wèi)校）、珠海市香洲區(qū)成人中等專業(yè)學校（以下簡稱香洲成人中專）為本案的第三人，并公開開庭進行了審理。原告黎俊杰及其委托代理人黎錦淇、被告的委托代理人田學東、第三人珠海衛(wèi)校的委托代理人梁全、第三人香洲成人中專的法定代表人彭d到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結。
2003年4月30日，被告珠海市衛(wèi)生局電話通知原告黎俊杰，對其醫(yī)師資格考試報名不予受理。原告黎俊杰對該具體行政行為不服，提起行政訴訟。
原告訴稱：我根據(jù)《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》（以下簡稱執(zhí)業(yè)醫(yī)師法）、珠海市衛(wèi)生局2003年公開發(fā)布的《關于2003年醫(yī)師資格報名考試有關事項的通知》（以下簡稱通知）和《醫(yī)師資格考試暫行辦法》（以下簡稱辦法），于2003年4月24日到珠海市衛(wèi)生監(jiān)督所辦證科，遞交了醫(yī)師資格考試報名需要提供的資料，獲得受理，并發(fā)給《執(zhí)業(yè)醫(yī)師考試報名受理回執(zhí)》（以下簡稱回執(zhí)）。其中備注：①您提交的文件及資料，基本符合醫(yī)師資格考試暫行辦法等有關法律、法規(guī)的規(guī)定，現(xiàn)受理．．．．．．。豈料4月25日上午衛(wèi)生監(jiān)督所來電話說衛(wèi)生局不同意受理，叫我們到衛(wèi)生局查詢。當日下午，我們立即到市衛(wèi)生局晉見劉松青局長。他說不知道這回事，不是他搞的。當時他摘錄了有關反映的情況，并打電話詢問有關人員后說，他們根據(jù)內(nèi)部的通知決定的，待送資料來討論時，我再提出復議。4月30日，衛(wèi)生監(jiān)督所受理科同志說，衛(wèi)生局仍然不同意受理！但又未將我報名需要提供的資料退回，也沒有簽發(fā)不受理決定書，更沒有告知我們有陳述權、申辯權和訴權的內(nèi)容、時效及期間。直到5月9日我們到衛(wèi)生監(jiān)督所取回資料時，市衛(wèi)生局和衛(wèi)生監(jiān)督所受理科，還不簽發(fā)準考證，也不簽發(fā)不受理決定書，更沒有告訴我們有陳述權、申辯權和訴權的內(nèi)容、時效及期間。
市衛(wèi)生局，在市衛(wèi)生監(jiān)督所受理科根據(jù)《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》等法律、法規(guī)，已經(jīng)受理的前提下，公然違背法律宗旨，濫用職權，要求法律以外的條件，采用所謂內(nèi)部通知，阻撓發(fā)放準考證的具體行政行為，存在多次違法現(xiàn)象，詳述如下：
首先，我報名參加助理執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格考試，是根據(jù)《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第二章第十條、《通知》第三項第1條第2款、《辦法》第三章第十二條。具體內(nèi)容都是“凡符合《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第十條所列條件的，可以申請參加執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師資格考試”。而市衛(wèi)生局、市衛(wèi)生監(jiān)督所實施具體行政行為的依據(jù)是從未公開的內(nèi)部通知，其法律地位及合法性令人懷疑。誰都知道，法律是由最高國家權力機關即全國人大及其常務委員會制定，由國家領導人命令發(fā)布的，在全國范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件。一切國家機關、社會組織和個人都應當遵守。國家機關行使行政權力來源于法律，受法律的約束。法律沒有禁止的，就是合法的。具體行政行為沒有直接的法律依據(jù)，而是根據(jù)行政機關一般規(guī)范性文件作出的，其法律地位和效力應該低于法律，更不得與法律相抵觸。可見，市衛(wèi)生局、市衛(wèi)生監(jiān)督所不受理我報考2003年執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師考試的具體行政行為，所適用的法律依據(jù)是錯誤的，應予撤銷。并馬上發(fā)準考證給我，把違法行政行為的損害減到最低。
再有，我國已是世貿(mào)成員國之一，根據(jù)WTO的基本原則：WTO各成員國必須將政府法規(guī)規(guī)章，通過一定的形式公布出來，只有這樣才能產(chǎn)生法律效力。至于從未公開公布的法律、法規(guī)，是沒有法律效力的。更何況是內(nèi)部通知，它比起《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》的法律效力，更顯得微乎其微。
最后，《行政處罰法》明確規(guī)定：行政機關作出行政處罰決定前，應當告知當事人有知情權、陳述權、申辯權和訴權的內(nèi)容、時效及期間等，否則就是程序違法。但是，直到現(xiàn)在，市衛(wèi)生局、市衛(wèi)生監(jiān)督所，都沒有公開公布所謂內(nèi)部通知，也不讓我們看清楚其內(nèi)容，更沒有發(fā)放不受理通知書，剝奪了我們多項法定權利。所以市衛(wèi)生局的具體行政行為行政程序違法，他們不發(fā)給我助理執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格考試準考證的具體行政行為應予撤銷。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條第一款第四項規(guī)定，特提起訴訟，請求確認珠海市衛(wèi)生局不發(fā)準考證的具體行政行為實體和程序違法，判令被告立即發(fā)給原告助理執(zhí)業(yè)醫(yī)師準考證。
原告提交的證據(jù)材料有：1、廣東省中等職業(yè)學校畢業(yè)證書；2、執(zhí)業(yè)醫(yī)師考試報名受理回執(zhí)；3、試用期考核合格證明；4、中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法；5、關于2003年醫(yī)師資格考試報名有關事項的通知；6、醫(yī)師資格考試暫行辦法；7、證明；8、衛(wèi)生學校收費情況表；9、畢業(yè)照片；10、珠海衛(wèi)校學生成績表；11、珠海市旅游局文件[珠旅管（2002）29號]。
被告辯稱：一、被告不存在侵害原告合法權益的行政行為。市衛(wèi)生監(jiān)督所受理原告的報名材料后，發(fā)出了受理回執(zhí)。審核時，經(jīng)充分調(diào)查，發(fā)現(xiàn)原告所提交的學歷不符合報名條件，即通知原告取回報名資料，并告知不能報名的理由。在整個過程中，被告不存在侵害原告合法權益的行政行為。二、原告的學歷不符合報名條件。首先，原告所持學歷并非醫(yī)學學歷。被告審核時發(fā)現(xiàn)，原告所持學歷為香洲成人中專與珠海衛(wèi)校聯(lián)合簽發(fā)的畢業(yè)證，有香洲成人中專校長的簽名。經(jīng)查實，原告所學專業(yè)為導游（旅游醫(yī)學）專業(yè)，其培養(yǎng)目標為各級旅游、酒店中從事導游、酒店管理的專門人才。原告所持學歷不是中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師的醫(yī)學學歷。根據(jù)《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第十條的規(guī)定，不給原告發(fā)放準考證。其次，根據(jù)衛(wèi)生部衛(wèi)醫(yī)發(fā)（2001）127號文，1999年1月1日以后入學的衛(wèi)生職工中等專業(yè)學校的學生畢業(yè)后報考執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師資格考試的，不予受理醫(yī)師資格考試報名。經(jīng)查，原告為1999年入學，根據(jù)以上文件不予受理其報名。綜上，原告所持學歷不符合報名條件，被告不存在侵害原告合法權益的行政行為，請求人民法院駁回原告的訴訟請求。
被告提交的證據(jù)材料有：1、試用期考核合格證明；2、關于2003年醫(yī)師資格考試報名有關事項的通知；3、衛(wèi)生部關于印發(fā)《衛(wèi)生部關于醫(yī)師資格考試報名資格暫行規(guī)定》的通知；4、醫(yī)師資格考試暫行辦法；5、衛(wèi)生部關于對醫(yī)師資格考試報名資格暫行規(guī)定的補充規(guī)定的通知；6、香洲成人中專導游（旅游醫(yī)學）專業(yè)教學計劃（試行）及專業(yè)計劃表；7、黎俊杰的畢業(yè)證書；8、廣東省人民政府辦公廳轉發(fā)省衛(wèi)生廳、計委、高教廳關于調(diào)整中等醫(yī)學教育規(guī)模的意見的通知；9、1999年廣東省成人中等專業(yè)學校學歷教育分校分專業(yè)招生計劃表（備案）；10、一九九九年廣東省成人中專學校錄取新生登記表。
第三人珠海衛(wèi)校陳述稱：一、“旅游醫(yī)學”班的來歷及辦學主體。1999年，報考我校的考生非常多，但招生指標有限，招生指標錄滿后，仍然有許多渴望進我校讀書的學生進不了學校。當時，正好香洲成人中專有“導游專業(yè)”的招生計劃，但苦于自己師資和校舍及其他教學設施的不足，成人中專單獨開辦該專業(yè)有一定的困難。在珠海市教委成教科的牽線和協(xié)調(diào)下，促成了成人中專與我校進行磋商。雙方經(jīng)研究后認為，為了貫徹教育法，充分發(fā)揮兩所學校的教育資源，解決一些渴望讀書又苦于沒學?？缮系暮⒆拥那髮W問題，成人中專和珠海衛(wèi)校應該竭盡全力為社會做點貢獻。后雙方達成了聯(lián)合辦學的協(xié)議。協(xié)議約定：雙方聯(lián)合舉辦“導游專業(yè)”（后稱旅游醫(yī)學班）成人中專班，辦學主體為成人中專，珠海衛(wèi)校為成人中專的一個教學點。成人中專負責招生專業(yè)的設置及招生名額的申報與審批，與衛(wèi)校共同制定教學總計劃和教學大綱；負責管理學員的學籍、印制和頒發(fā)畢業(yè)證書；與衛(wèi)校共同制定有關管理條件和規(guī)章制度；負責檢查、指導分教學點的教學及管理工作。我校負責本教學點學員的具體招生事宜及入學注冊和收費工作；負責本教學點的日常教務工作和學生行政管理及思想教育工作。這樣原告和其他35名學生即被成人中專免試錄取為“旅游醫(yī)學專業(yè)”的學生，實際是“導游專業(yè)”的學生。該班的教學點設置在珠海衛(wèi)校。二、“旅游醫(yī)學”班與“導游專業(yè)”的關系。原告和其他35名學生是成人中專以“導游專業(yè)”合法招入的學生。但經(jīng)過多方面的市場調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“導游專業(yè)”的成人中專畢業(yè)生因知識結構單一，就業(yè)路很窄，競爭能力較差?？紤]到為了充分發(fā)揮珠海衛(wèi)校在醫(yī)學教育方面的優(yōu)勢，拓展導游班學生的知識面，增強學生將來的就業(yè)競爭力，合作雙方出于對學生將來就業(yè)高度負責的態(tài)度，決定在原先“導游專業(yè)”的基礎上，增加一些醫(yī)學保健知識的內(nèi)容，使學生經(jīng)過三年的教育，既有導游專業(yè)的知識和技能，又掌握一般的基礎醫(yī)學、臨床醫(yī)學知識和具有簡單處理旅游活動中發(fā)生的常見病、多發(fā)病的實際操作技能，使學生畢業(yè)后成為具有多方面能力的復合型人才，在旅游業(yè)人才市場激烈的競爭中具有較強的優(yōu)勢。所以，成人中專和我校就針對原告所在的“導游專業(yè)”成人中專班增開了一些醫(yī)學課程。同時，也是為了體現(xiàn)該導游班的醫(yī)學教育優(yōu)勢；為了將“既懂導游又懂醫(yī)學”的學生與“只單純懂導游”的學生相區(qū)別，合作雙方也就習慣地在“旅游”后面加上“醫(yī)學”二字，其實“旅游醫(yī)學”就是“導游專業(yè)”向醫(yī)學方向的拓展。至于向醫(yī)學方面拓展的深度和廣度是否足以使該班畢業(yè)生具備了參加執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格考試的資格，則完全由衛(wèi)生行政管理部門依法認定，我校無權確認，也不是我校與成人中專合作辦學的初衷和對學生的承諾。三、我校履行了自己應該履行的義務?！奥糜吾t(yī)學”班的學生入學以后，我校即按照與成人中專簽訂的“聯(lián)合辦學協(xié)議”的約定，對該班進行日常管理，選派最優(yōu)秀的教師授課和擔任班主任，將該班的學生與我校自己招收的其他班學生同等對待，按質(zhì)按量完成了教學計劃和教學大綱規(guī)定的全部教學任務。全校領導和許多老師對該班學生的教育和健康成長傾注自己的心血，付出了艱辛的勞動。包括原告在內(nèi)的27名學生均已圓滿地完成學業(yè)，順利地拿到了由成人中專頒發(fā)的、國家承認的中等專業(yè)學歷的畢業(yè)證書。[Page]
珠海衛(wèi)校提交的證據(jù)材料有：1、1999年10月11日與香洲成人中專簽訂的聯(lián)合辦學協(xié)議；2、珠海衛(wèi)校事業(yè)單位法人證明。
第三人香洲成人中專陳述稱：我校是1995年經(jīng)廣東省教育廳批準成立的，可以在教育主管部門的指導下自主辦學。1999年，經(jīng)廣東省高等中專學校招生委員會批準，招收導游專業(yè)班?？紤]到各方面的因素，為培養(yǎng)人才，利用珠海衛(wèi)校的師資，與珠海衛(wèi)校合辦旅游醫(yī)學班。整個教學都是經(jīng)過省教育廳的審核。畢業(yè)后，已向原告等學員頒發(fā)了廣東省中等職業(yè)學校的畢業(yè)證書。該證書由我校和珠海衛(wèi)校加蓋印章，經(jīng)珠海市教育局認證。其他意見如珠海衛(wèi)校所述。
香洲成人中專提交的證據(jù)材料有：1、錄取新生審批表；2、錄取新生登記表。
根據(jù)各方當事人提供的證據(jù)，本院確認以下事實：2003年4月10日，被告珠海市衛(wèi)生局就2003年執(zhí)業(yè)醫(yī)師考試報名有關事項發(fā)出《關于2003年醫(yī)師資格考試報名有關事項的通知》（下稱《報名通知》）。原告獲知后，于2003年4月24日到《報名通知》指定的報名地點珠海市衛(wèi)生監(jiān)督所，遞交了原告黎俊杰本人的畢業(yè)證書（即廣東省中等職業(yè)學校畢業(yè)證書）、試用期考核合格證明等報名資料。珠海市衛(wèi)生監(jiān)督所接受了原告遞交的報名材料，并向原告發(fā)出《執(zhí)業(yè)醫(yī)師考試報名受理回執(zhí)》（下稱《報名回執(zhí)》）?！秷竺貓?zhí)》備注欄注明：1、您（申請人黎俊杰）提交的文件及資料基本符合醫(yī)師資格考試暫行辦法等有關法律法規(guī)的規(guī)定，現(xiàn)受理并轉入審核審批程序。2、……。2003年4月30日，珠海市衛(wèi)生監(jiān)督所打電話通知原告黎俊杰，告知對其報名不予受理。2003年5月9日，原告取回報名資料。同年5月21日，原告以珠海市衛(wèi)生局、珠海市衛(wèi)生監(jiān)督所為被告向本院提起行政訴訟。經(jīng)查，珠海市衛(wèi)生監(jiān)督所是受被告珠海市衛(wèi)生局委托辦理有關醫(yī)師資格考試的報名工作。為此，原告黎俊杰同意變更本案被告為珠海市衛(wèi)生局。在訴訟過程中，本院依法追加了珠海衛(wèi)校和香洲成人中專為本案第三人。
另查明：原告黎俊杰在1999年9月免試入讀第三人珠海衛(wèi)校和香洲成人中專聯(lián)合開辦的旅游醫(yī)學班。2002年7月，原告黎俊杰學習期滿，并領取了珠海衛(wèi)校和香洲成人中專聯(lián)合頒發(fā)的《廣東省中等職業(yè)學校畢業(yè)證書》。之后，原告黎俊杰到“珠海市黎錦淇西醫(yī)診所”工作。該診所于2003年4月23日出具（黎俊杰）試用期考核合格證明。
本院認為：《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》（以下簡稱《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》）第八條明確規(guī)定：國家實行醫(yī)師資格考試制度。醫(yī)師資格考試分為執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格考試和執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師資格考試。本案正是因原告黎俊杰不服被告珠海市衛(wèi)生局不予頒發(fā)2003年助理醫(yī)師資格考試的準考證而引起的行政訴訟。原、被告雙方爭議的焦點在于原告黎俊杰是否具備報考執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師的資格。據(jù)被告在2003年4月10日發(fā)出的《報名通知》：凡符合第十條所列條件的，可以申請參加執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師資格考試?！秷?zhí)業(yè)醫(yī)師法》第十條所列條件是 “具有高等學校醫(yī)學?？茖W歷或者中等專業(yè)學校醫(yī)學專業(yè)學歷，在執(zhí)業(yè)醫(yī)師指導下，在醫(yī)療、預防、保健機構中試用期滿一年”。此外，《衛(wèi)生部關于醫(yī)師資格考試報名資格暫行規(guī)定》對醫(yī)師資格考試報名工作做了更詳盡的規(guī)定，其中第十六條規(guī)定不予受理醫(yī)師資格考試報名的八種情形。該文件是國家衛(wèi)生部2001年4月30日發(fā)布的有效規(guī)章。原告黎俊杰是否具備上列條件？從原告報名的情況看，原告報名時所持學歷證書是珠海衛(wèi)校和香洲成人中專聯(lián)合頒發(fā)的廣東省中等職業(yè)學校畢業(yè)證書。該證書雖可證明原告在珠海衛(wèi)校讀書，并取得旅游醫(yī)學學歷，但其入讀的是珠海衛(wèi)校與香洲成人中專聯(lián)合開辦的旅游醫(yī)學班，且是免試入學，其學歷與珠海衛(wèi)校正式錄取的學生所持醫(yī)學專業(yè)學歷顯然有所區(qū)別，被告經(jīng)審核后認為其學歷非醫(yī)學專業(yè)學歷，屬于《衛(wèi)生部關于醫(yī)師資格考試報名資格暫行規(guī)定》第十六條規(guī)定不予受理醫(yī)師資格考試報名的八種情形之一：“6、1999年1月1日以后入學的衛(wèi)生職工中等專業(yè)學校的學生畢業(yè)后報考執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師資格考試的”，而原告亦不能提供反證證明其學歷就是醫(yī)學專業(yè)學歷。據(jù)此，被告依照上述法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，決定對原告的考試報名不予受理，且不予頒發(fā)該年度執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師資格考試的準考證，其行為并未違法。至于原告的畢業(yè)證書的印制和頒發(fā)，各方當事人并無異議，且非本案訴訟之標的，故對原告提出追加廣東省教育廳、廣東省珠海市中等職業(yè)學校為本案第三人的申請，本院不予準許。
被告在接到原告報名材料后，向原告發(fā)出《報名回執(zhí)》，然后對原告報名資格進行審核，在審核過程中發(fā)現(xiàn)原告不符合當年度執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師報名條件，即以打電話形式通知原告，決定對其報名不予受理，且不予頒發(fā)準考證。其審核程序符合衛(wèi)生部1999年7月發(fā)布的《醫(yī)師資格考試暫行辦法》中有關規(guī)定，沒有違反法定程序。因被告對原告考試報名所作出的決定，不是行政處罰，不屬于《中華人民共和國行政處罰法》調(diào)整的范圍。原告訴稱被告作出決定前，沒有告知相關權利，違反《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，理由不成立，本院不予采納。
綜上所述，被告珠海市衛(wèi)生局2003年4月30日作出不予受理原告黎俊杰執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師考試報名，且不予頒發(fā)準考證的行政行為，并無不當。原告訴請確認被告上述具體行政行為違法、立即頒發(fā)準考證，依據(jù)不足，理由不成立，應予以駁回。依照最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規(guī)定，判決如下：
駁回原告黎俊杰的訴訟請求。
案件受理費人民幣100元，由原告黎俊杰負擔。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內(nèi)，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數(shù)提出副本，上訴于廣東省珠海市中級人民法院。







審 判 長 陳 勇 法
審 判 員 馮 麗 萍
代理審判員 趙 麗 芳
二OO三年九月二十八日
書 記 員 紀 暢 潼