（會(huì)協(xié)[2003]98號(hào)　2003年6月26日） 　　一、制訂《會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理機(jī)制建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》的必要性 　　1998年到2000年底，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)和資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)進(jìn)行了全面的脫鉤改制。會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)事務(wù)所）與原掛靠單位脫鉤，改制為注冊(cè)會(huì)計(jì)師、注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師個(gè)人發(fā)起設(shè)立的、負(fù)有限或無(wú)限責(zé)任的企業(yè)，注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)的獨(dú)立性得到了加強(qiáng)。 　　為了保證脫鉤改制的順利進(jìn)行而又不引起執(zhí)業(yè)服務(wù)的波動(dòng)，當(dāng)時(shí)的政策強(qiáng)調(diào)事務(wù)所應(yīng)保證業(yè)務(wù)不斷、人員不散；當(dāng)時(shí)政策還對(duì)事務(wù)所發(fā)起人、出資人（以下均稱(chēng)為股東）的確定、改制時(shí)間等有硬性規(guī)定；原掛靠單位對(duì)事務(wù)所的改制具有決定性的作用，如改制方案的確定、主任會(huì)計(jì)師的推薦等。上述種種原因?qū)е聜€(gè)別事務(wù)所股東并不能志同道合；改制時(shí)間要求緊，工作難度大，許多事務(wù)所往往在規(guī)定的最后期限才做出決定，因此章程、協(xié)議等多是在倉(cāng)促之中完成，導(dǎo)致章程、協(xié)議的不完善或不適合本事務(wù)所；另外，有些事務(wù)所改制不到位，尚未建立起適應(yīng)新形勢(shì)的內(nèi)部治理機(jī)制，股東與股東、股東與員工關(guān)系上有一定的隱患，隨著時(shí)間的推移，矛盾日益激化。脫鉤改制完成后，事務(wù)所內(nèi)部管理和質(zhì)量控制水平普遍有了很大的提高，但有些事務(wù)所由于受股東自身素質(zhì)的限制或管理水平的局限，內(nèi)部治理機(jī)制長(zhǎng)期不到位、不完善，在一定程度上影響其正常運(yùn)轉(zhuǎn)和穩(wěn)步發(fā)展，直接或間接地導(dǎo)致執(zhí)業(yè)質(zhì)量控制制度失控、風(fēng)險(xiǎn)控制能力減弱，進(jìn)而對(duì)全行業(yè)造成不利的影響?！　　　? 　　中注協(xié)以及各省級(jí)協(xié)會(huì)經(jīng)常接到有關(guān)事務(wù)所內(nèi)部管理問(wèn)題的投訴、舉報(bào)，反映事務(wù)所股權(quán)設(shè)置、股東條件及加入、退出以及內(nèi)部財(cái)務(wù)管理和分配等方面的問(wèn)題。中注協(xié)希望通過(guò)制訂《會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理機(jī)制建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），來(lái)引導(dǎo)事務(wù)所健全和完善內(nèi)部治理機(jī)制，建立以章程（合伙協(xié)議）為核心的各項(xiàng)內(nèi)部管理制度，落實(shí)以執(zhí)業(yè)人員為主體、與質(zhì)量控制相結(jié)合的管理、分配機(jī)制，由事務(wù)所根據(jù)章程或協(xié)議、相關(guān)管理制度來(lái)規(guī)避或自主調(diào)解內(nèi)部矛盾，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)事務(wù)所內(nèi)一切積極因素，促進(jìn)事務(wù)所健康、穩(wěn)定的發(fā)展。 　　二、《指導(dǎo)意見(jiàn)》的結(jié)構(gòu)及主要內(nèi)容 　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》共有三個(gè)部分，第一部分闡述了推進(jìn)事務(wù)所完善內(nèi)部治理機(jī)制建設(shè)面臨的形勢(shì)和任務(wù)；第二部分明確了推進(jìn)事務(wù)所完善內(nèi)部治理機(jī)制建設(shè)的主要目標(biāo)及指導(dǎo)方針；第三部分為《指導(dǎo)意見(jiàn)》的核心部分，是指導(dǎo)事務(wù)所建立和完善內(nèi)部治理機(jī)制的關(guān)鍵內(nèi)容。第三部分重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)章程（或合伙人協(xié)議）是事務(wù)所內(nèi)部治理機(jī)制的核心，并就股權(quán)設(shè)置、出資人（合伙人）條件、出資人（合伙人）加入與退出等內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)說(shuō)明；同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)說(shuō)明了事務(wù)所應(yīng)建立健全各項(xiàng)內(nèi)部管理制度，如人事管理制度、財(cái)務(wù)管理及分配制度、內(nèi)部培訓(xùn)制度等，這些管理制度是事務(wù)所章程（合伙協(xié)議）的有效補(bǔ)充和擴(kuò)展，是事務(wù)所內(nèi)部治理機(jī)制的有機(jī)組成部分。 　　三、《指導(dǎo)意見(jiàn)》研究的過(guò)程 　　中注協(xié)經(jīng)過(guò)近8個(gè)月的討論、調(diào)研，充分吸收了各方面的寶貴意見(jiàn)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》從擬稿到正式印發(fā)，大體經(jīng)歷了以下三個(gè)階段。 　　第一階段：有針對(duì)性地了解行業(yè)存在的問(wèn)題 　　從2002年10月開(kāi)始，中注協(xié)對(duì)事務(wù)所內(nèi)部管理的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)查研究，先后走訪了浙江、上海、廣東、深圳等省市，征求了幾十家不同規(guī)模事務(wù)所的意見(jiàn)，寫(xiě)出了調(diào)研報(bào)告，并擬就了《指導(dǎo)意見(jiàn)》的初稿。 　　第二階段：采取多種方式征求意見(jiàn) 　　下發(fā)征求意見(jiàn)稿，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。2003年1月印發(fā)了《會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理機(jī)制指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)征求意見(jiàn)稿），向全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)和相關(guān)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)征求意見(jiàn)。同時(shí)，將征求意見(jiàn)稿登載在中注協(xié)的網(wǎng)站上，向社會(huì)各界和廣大會(huì)員廣泛征求意見(jiàn)。各地協(xié)會(huì)組織當(dāng)?shù)厥聞?wù)所進(jìn)行了深入的討論研究，并反饋了意見(jiàn)（共13份）。 　　座談。召集了北京市12家事務(wù)所和北京市注協(xié)、中注協(xié)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行座談?dòng)懻摗? 　　調(diào)研。2003年3月中下旬，赴廣西和云南，聽(tīng)取了部分事務(wù)所對(duì)征求意見(jiàn)稿的意見(jiàn)和建議。 　　第三階段：匯集整理各方意見(jiàn)和建議，形成定稿。 　　對(duì)收集到的意見(jiàn)進(jìn)行分類(lèi)匯總，在此基礎(chǔ)上修改形成《指導(dǎo)意見(jiàn)》的定稿。 　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》針對(duì)目前事務(wù)所內(nèi)部治理機(jī)制方面存在的問(wèn)題，立足行業(yè)整體利益，提出了行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)于事務(wù)所的基本要求，表明了行業(yè)“提倡什么，反對(duì)什么”?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》并不要求每一家事務(wù)所都采用一種管理模式，也沒(méi)有對(duì)每一個(gè)管理細(xì)節(jié)做具體規(guī)定，而是側(cè)重引導(dǎo)事務(wù)所健全和完善內(nèi)部治理機(jī)制，倡導(dǎo)事務(wù)所走向規(guī)范化管理。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)事務(wù)所在建立內(nèi)部治理機(jī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)行的法律法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合自身的情況，充分考慮股東、員工與各方利益，樹(shù)立“誠(chéng)信為本，操守為重，堅(jiān)持準(zhǔn)則，不做假賬”的行業(yè)理念，真正做到獨(dú)立、客觀、公正執(zhí)業(yè)。 　　四、對(duì)各方意見(jiàn)的研究和處理 　　會(huì)計(jì)師事務(wù)所和資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)以及各級(jí)協(xié)會(huì)，為《指導(dǎo)意見(jiàn)》的定稿提供了許多寶貴意見(jiàn)，現(xiàn)將主要意見(jiàn)及相關(guān)的處理整理如下： 　　1．關(guān)于整體框架 　　有意見(jiàn)認(rèn)為，第三部分過(guò)于簡(jiǎn)單，太原則，沒(méi)有可操作性。多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，第三部分不宜規(guī)定的過(guò)于具體，應(yīng)確定原則后，由事務(wù)所依據(jù)自身的情況，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，提高自我管理的能力。 　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》不是一個(gè)強(qiáng)制性的規(guī)范文件，旨在表明行業(yè)協(xié)會(huì)提倡什么，反對(duì)什么，對(duì)事務(wù)所完善內(nèi)部治理機(jī)制建設(shè)提出原則性要求并明確應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注哪些方面的問(wèn)題，為事務(wù)所完善內(nèi)部治理機(jī)制提供指導(dǎo)，并提醒和提示事務(wù)所負(fù)責(zé)人及其股東。另外，將全國(guó)的事務(wù)所都具體地規(guī)范成一種模式，也是不現(xiàn)實(shí)的?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》采納了后一種意見(jiàn)。 　　2．關(guān)于名稱(chēng) 　　幾輪討論中，大家都提出了很多的建議。有建議修改為《會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制指導(dǎo)意見(jiàn)》，還有建議修改為《會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)建立和完善內(nèi)部治理機(jī)制指導(dǎo)意見(jiàn)》等等。 　　經(jīng)過(guò)反復(fù)斟酌，最后將名稱(chēng)定為《會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理機(jī)制建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》。 　　3．關(guān)于股權(quán)設(shè)置 　　有意見(jiàn)認(rèn)為，應(yīng)對(duì)最高股權(quán)比例有一個(gè)規(guī)定，并做出強(qiáng)制執(zhí)行的要求，這樣才能避免“一言堂”，杜絕“一股獨(dú)霸”。多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，股權(quán)設(shè)置是事務(wù)所內(nèi)部事務(wù)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)必須按照現(xiàn)行法律規(guī)定辦理，無(wú)須指導(dǎo)；同時(shí)要充分考慮行業(yè)特點(diǎn)和自身發(fā)展要求兩個(gè)方面的因素；由行業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)一對(duì)股權(quán)最高比例加以限制是不科學(xué)、不現(xiàn)實(shí)的。 　　合理的股權(quán)設(shè)置是事務(wù)所健康、穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，是內(nèi)部治理機(jī)制建設(shè)的重要一環(huán)，中注協(xié)在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出了合理設(shè)置股權(quán)結(jié)構(gòu)的原則。 　　4．關(guān)于出資人（合伙人）的條件 　　對(duì)于出資人（合伙人）的條件，多數(shù)意見(jiàn)集中在具有良好的職業(yè)道德（講誠(chéng)信）、較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)（高素質(zhì)）、較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)控制能力（重質(zhì)量）和管理協(xié)調(diào)能力（會(huì)管理）等方面。也有意見(jiàn)認(rèn)為，應(yīng)明確出資人（合伙人）的具體條件。 　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》吸納了前一種意見(jiàn)。由于中國(guó)地域廣闊及東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，不同的事務(wù)所的管理水平和人力資源狀況有很大不同。目前《指導(dǎo)意見(jiàn)》所提出的為最低標(biāo)準(zhǔn)，以便條件好的事務(wù)所，可根據(jù)其發(fā)展規(guī)劃，制訂更為具體的標(biāo)準(zhǔn)。 　　5．關(guān)于出資人（合伙人）加入和退出的方式 　　有少數(shù)意見(jiàn)希望能夠具體規(guī)定。 　　考慮到加入和退出的方式和條款應(yīng)是出資人（合伙人）互相協(xié)商達(dá)成共識(shí)的結(jié)果，而且現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)已有規(guī)定，因此《指導(dǎo)意見(jiàn)》重在強(qiáng)調(diào)章程或協(xié)議書(shū)必須有加入和退出的相關(guān)條款，避免條款不清，導(dǎo)致日后無(wú)謂的糾紛。 　　6．經(jīng)營(yíng)期限 　　多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，將經(jīng)營(yíng)年限定為20年沒(méi)有法律依據(jù)，建議表達(dá)為“事務(wù)所應(yīng)著眼于長(zhǎng)期發(fā)展”。此意見(jiàn)已采納。 　　7．財(cái)務(wù)報(bào)表簽字制度 　　多數(shù)事務(wù)所認(rèn)為，“年終財(cái)務(wù)報(bào)表應(yīng)經(jīng)外部審計(jì)，并經(jīng)所有出資人（合伙人）簽字認(rèn)可”不便操作，建議改為出資人（合伙人）會(huì)議通過(guò)或股東會(huì)批準(zhǔn)。此意見(jiàn)已采納。 　　8．關(guān)于增加業(yè)務(wù)檔案管理制度和事務(wù)所內(nèi)部質(zhì)量控制制度 有意見(jiàn)希望《指導(dǎo)意見(jiàn)》能夠更加全面一些，應(yīng)將業(yè)務(wù)檔案管理制度和事務(wù)所內(nèi)部質(zhì)量控制制度也納入其中。 　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》的核心是事務(wù)所的內(nèi)部治理，主要目的是協(xié)調(diào)和解決事務(wù)所內(nèi)部不同利益體之間的關(guān)系，建立良好的運(yùn)行機(jī)制；通過(guò)促進(jìn)事務(wù)所健康、穩(wěn)定的發(fā)展，間接地為事務(wù)所優(yōu)質(zhì)執(zhí)業(yè)提供保障。從行業(yè)管理的布局來(lái)看，業(yè)務(wù)檔案管理制度和事務(wù)所內(nèi)部質(zhì)量控制制度是直接規(guī)范事務(wù)所業(yè)務(wù)質(zhì)量的，在已發(fā)布的獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則中已經(jīng)涉及，并且中注協(xié)已將修訂相關(guān)準(zhǔn)則列入年度計(jì)劃，所以不在《指導(dǎo)意見(jiàn)》作重復(fù)規(guī)范。