全國(guó)律協(xié)民委會(huì)主任分析民訴法修正案草案

　　對(duì)話人

　　全國(guó)律師協(xié)會(huì)民事業(yè)務(wù)委員會(huì)主任 朱樹英

　　法制網(wǎng)記者 林燕

　　對(duì)話動(dòng)機(jī)

　　民事訴訟法是人民群眾進(jìn)行民事訴訟活動(dòng),實(shí)現(xiàn)民事權(quán)益的基本法律保障。10月29日,全國(guó)人大常委會(huì)在其網(wǎng)站上公布了民事訴訟法修正案草案,向社會(huì)公開征集意見。

　　民訴法的修改引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。作為全國(guó)民事律師的代表,全國(guó)律協(xié)民事業(yè)務(wù)委員會(huì)如何看待此次民訴法的修改?對(duì)草案將提出哪些建議?帶著這些問題,法制網(wǎng)與全國(guó)律協(xié)合辦的“影響力·中國(guó)律師系列訪談”本期邀請(qǐng)了全國(guó)律協(xié)民事專業(yè)委員會(huì)主任朱樹英律師,就民事訴訟法修改的相關(guān)熱點(diǎn)話題展開對(duì)話。

　　□對(duì)話

　　應(yīng)以保障當(dāng)事人訴權(quán)為立法取向

　　記者:現(xiàn)行民事訴訟法于1991年通過,距今已有20年。這次修改是2007年對(duì)其修改以來的第二次修改。為何時(shí)隔不到5年,民訴法又要進(jìn)行修改?民訴法修改的指導(dǎo)思想是什么?

　　朱樹英:相對(duì)于2007年的局部修改,本次修改應(yīng)當(dāng)是一次比較全面的修改。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展,民事案件數(shù)量不斷增多,新的案件類型也不斷出現(xiàn),民訴法的規(guī)定在一些方面已經(jīng)不能完全適應(yīng)群眾的司法需求,有必要進(jìn)一步予以較全面的修改和完善。

　　這次修改應(yīng)當(dāng)是一次“中修”,應(yīng)以保障當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利為立法的本位和基本取向,依法保障公民的司法訴訟權(quán)利和法律救濟(jì)權(quán)利。

　　記者:有觀點(diǎn)認(rèn)為,民訴法非大修不足以濟(jì)事,您怎么看?您對(duì)此次民事訴訟法修正案草案有何評(píng)價(jià)?

　　朱樹英:這個(gè)“修”至少應(yīng)是中修,因?yàn)樾⌒薏蛔阋越鉀Q很多問題;而大修要重新再來,也沒有必要,原來很多規(guī)定還是管用的。已公布的修正案草案有很多亮點(diǎn),如公益訴訟、小額訴訟一審終審、裁判文書公開、行為保全等規(guī)定都是進(jìn)步之處。但令人遺憾的是,有些在民事活動(dòng)中亟待解決的問題在這次修改中并沒有涉及,比如說民事案件的立案難和“不予立案”的問題。

　　不予受理案件依法應(yīng)明確規(guī)定

　　記者:如您所言,盡管訴訟難在目前已有所緩解,但是立案門檻過高的問題在實(shí)踐中還存在。您認(rèn)為民事訴訟法應(yīng)從哪些方面來回應(yīng)解決立案難問題?

　　朱樹英:要解決立案難,我認(rèn)為民訴法至少要在兩個(gè)方面作出明確規(guī)定:首先是要對(duì)法院不予受理的案件作出明確的規(guī)定。訴訟是群眾保護(hù)自己權(quán)益的最后一道屏障,哪些情況不予立案應(yīng)由法律來明確規(guī)定。現(xiàn)在有些地方的法院,由于案件積壓等各種原因,對(duì)民事訴訟請(qǐng)求常常是既不立案,也不作不立案的裁定。此外,有的地方法院還受一些行政機(jī)關(guān)的影響,通過內(nèi)部通知或者指導(dǎo)意見等方法,規(guī)定某些案件“不予立案”。因此,建議民事訴訟法修正案草案應(yīng)該明確法院不予受理的案件的范圍,并規(guī)定“人民法院不接受任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或其他單位以提議、通知或要求等形式,限制法院不予受理案件的范圍”。

　　此外,要解決群眾訴訟難問題,另一重要方面就是民事訴訟法對(duì)法院指定管轄要做進(jìn)一步限定。

　　記者:原有民訴法中第三十七條“有管轄權(quán)的人民法院由于特殊原因,不能行使管轄權(quán)的,由上級(jí)人民法院指定管轄?！毙拚覆莅笇?duì)這一規(guī)定進(jìn)行了修改,為什么要作出修改?

　　朱樹英:指定管轄初衷是好的,是為了讓有利害關(guān)系的法院回避管轄,但在實(shí)踐中,指定管轄和地方保護(hù)主義很多時(shí)候卻是聯(lián)在一起的,反而導(dǎo)致了當(dāng)事人立案無門、起訴難。有個(gè)典型的案子,1億多元標(biāo)的額的案件依法本應(yīng)由省高院受理的,但因各種因素影響,省高院和市中院卻通過兩次指定管轄讓區(qū)法院受理了,而被告正是區(qū)政府,這樣當(dāng)事人還能起訴嗎?因此,建議民事訴訟法修正案草案要明確限定受指定管轄的法院,比如規(guī)定符合什么條件的法院才可以被指定管轄,或者用排除性規(guī)定“涉及利害關(guān)系的法院不能被指定管轄”。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　公益訴訟主體需進(jìn)一步擴(kuò)大范圍

　　記者:近十幾年來,公益訴訟一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。這次修正案草案創(chuàng)設(shè)了公益訴訟,很多人評(píng)價(jià)這是一個(gè)歷史性的進(jìn)步,您怎么看?

　　朱樹英:公益訴訟在我國(guó)立法上一直處于空白。特別是這次環(huán)渤海漏油事件的發(fā)生,讓公益訴訟立法更加迫在眉睫。這次修正案草案創(chuàng)設(shè)公益訴訟應(yīng)當(dāng)說是一個(gè)重要突破,但還有一些需要完善的問題,比如誰有權(quán)利提起公益訴訟、公共利益范圍如何界定、公益訴訟程序如何細(xì)化等。

　　記者:提起公益訴訟的主體限定為“有關(guān)機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體”是否合理?

　　朱樹英:草案規(guī)定對(duì)公益訴訟的主體限制得比較嚴(yán)格,僅局限在有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體,這是值得商榷的。因?yàn)楣嬖V訟既然是公益的,就不能僅限定機(jī)關(guān)團(tuán)體對(duì)公共利益負(fù)有義務(wù),一般的群眾如果有這個(gè)能力,想為公眾利益而起訴也應(yīng)當(dāng)允許。其實(shí)這么多年來,推動(dòng)公共利益的案件很多都是一些有社會(huì)責(zé)任感的個(gè)人在做。

　　所以公益訴訟的專門條款應(yīng)增加規(guī)定在什么情況下允許公民個(gè)人也可以向人民法院提起公益訴訟,或者至少在有關(guān)機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體后面加個(gè)“等”。

　　記者:公益訴訟的程序方面是否還需要完善?

　　朱樹英:對(duì)現(xiàn)實(shí)中“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”難以作為從而不作為的情況,立法應(yīng)增加補(bǔ)救性程序的規(guī)定。此外,公益訴訟怎么提起、法院怎么審理、如何防止濫訴、案外人如何加入訴訟、訴訟費(fèi)用如何承擔(dān)、判決的效力范圍等都有必要進(jìn)行一些程序性的細(xì)化規(guī)定。

　　小額訴訟數(shù)額不應(yīng)一刀切

　　記者:規(guī)定5000元以下的小額案件一審終審是這次修改的又一亮點(diǎn),您認(rèn)為這一規(guī)定有什么意義?

　　朱樹英:在小額糾紛數(shù)量不斷增加,現(xiàn)行的簡(jiǎn)易程序已經(jīng)不能適應(yīng)高效、低成本解決小額糾紛的情況下,設(shè)置專門的小額訴訟很有必要。它避免了法院不管案件大小設(shè)立一樣的訴訟程序,有利于簡(jiǎn)化訴訟程序、節(jié)約司法資源、提高糾紛解決的訴訟效率,從而也能減少當(dāng)事人的訴累。

　　記者:有人擔(dān)心規(guī)定5000元“一刀切”做法在實(shí)踐中難于操作。在我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū),標(biāo)的額5000元以下的案件幾乎沒有;但在一些貧困的地方,5000元的案件就可能不是小案件。

　　朱樹英:數(shù)額的確定是一個(gè)立法技巧問題,有多種解決方案,例如直接根據(jù)國(guó)民平均收入比例作出相對(duì)統(tǒng)一的上限規(guī)定,或者設(shè)定一個(gè)幅度,如3000元至5000元或5000元至10000元以下,這樣各個(gè)地方就可以在自由裁量的幅度范圍內(nèi)結(jié)合本地實(shí)際情況具體加以規(guī)定,但不得超過最高限度。

　　記者:小額案件一審終審是否會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人因程序簡(jiǎn)化而喪失救濟(jì)渠道?

　　朱樹英:小額訴訟只是將二審終審變成了一審終審,但當(dāng)事人仍有申訴這一權(quán)利救濟(jì)的渠道,不服判決還可以提起再審,法律規(guī)定在特殊情形給予救濟(jì)的機(jī)會(huì),小額訴訟不會(huì)因一審終審而使當(dāng)事人喪失救濟(jì)渠道。

　　監(jiān)督執(zhí)行是檢察監(jiān)督應(yīng)有之意

　　記者:原有民訴法僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判活動(dòng)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督,此次修正案草案提出對(duì)執(zhí)行活動(dòng)也有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。有人認(rèn)為這使檢察權(quán)對(duì)民事活動(dòng)的監(jiān)督實(shí)質(zhì)名歸,但是也有人認(rèn)為這樣可能導(dǎo)致檢察權(quán)擴(kuò)張,您怎么看?

　　朱樹英:檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督部門,負(fù)有監(jiān)督國(guó)家法律正確實(shí)施的責(zé)任。原本所有民事活動(dòng)都應(yīng)納入法律監(jiān)督的范疇,這是檢察機(jī)關(guān)的義務(wù)和責(zé)任,也是檢察監(jiān)督的題中應(yīng)有之義。

　　檢察監(jiān)督是目前對(duì)于民事訴訟活動(dòng)最有效的監(jiān)督方式,存在的主要問題是檢察監(jiān)督總體不夠而不是濫用,也就是檢察監(jiān)督在民事訴訟活動(dòng)中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用,并且,檢察機(jī)關(guān)的檢察建議書也只是建議權(quán),沒有決定權(quán),最終能否被采納還是由法院定,大可不必顧慮檢察權(quán)濫用的問題。

　　記者:草案增加了“人民檢察院發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害社會(huì)公共利益的,應(yīng)當(dāng)提出再審檢察建議或者提出抗訴”的規(guī)定,這是出于什么考慮?#p#分頁標(biāo)題#e#

　　朱樹英:實(shí)踐中發(fā)生了不少通過案外的假調(diào)解來轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、逃避債務(wù)或者規(guī)避法律、損害公共利益的情況。法院審判時(shí)可能尚未形成證據(jù),法院對(duì)此并不了解,判決后才發(fā)現(xiàn)已形成既成事實(shí),因此增加檢察機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解書的主動(dòng)監(jiān)督是很有必要的。

　　記者:如果最終確立了這兩項(xiàng)檢察監(jiān)督的新內(nèi)容,在實(shí)踐操作中還應(yīng)做好哪些配套工作?

　　朱樹英:其一,檢察機(jī)關(guān)民事案件檢察監(jiān)督的人力不足,需增加相應(yīng)的人員配置;其二,這一規(guī)定還比較籠統(tǒng),要通過司法解釋細(xì)化操作,規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行過程和調(diào)解書如何進(jìn)行有效監(jiān)督,使檢察監(jiān)督落到實(shí)處。例如,可增加“檢察院在設(shè)定的時(shí)段內(nèi)按一定的比例定期抽查法院的調(diào)解書,或者直接規(guī)定調(diào)解書應(yīng)當(dāng)給檢察院備案”。這樣才能讓檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督有渠道,有操作性,能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)調(diào)解書是否損害公共利益。