■核心提示

　　3月14日，國(guó)內(nèi)首部以改革創(chuàng)新為主題的法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》出臺(tái)，七章44條，內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟(jì)、行政管理、文化、司法等現(xiàn)行體制改革創(chuàng)新的多個(gè)方面。

　　同時(shí)，條例作出三項(xiàng)特例，對(duì)符合規(guī)定的改革失敗者可免責(zé)。

　　區(qū)別于以往的經(jīng)濟(jì)體制改革，深圳此次為改革創(chuàng)新立法，旨在以政府機(jī)構(gòu)為主體，鼓勵(lì)改革創(chuàng)新，為行政體制改革“保駕護(hù)航”，并希望建設(shè)成為國(guó)內(nèi)重要的國(guó)家創(chuàng)新型城市，再做改革試驗(yàn)田。


　　“高票。通過！”盡管只是四個(gè)字，劉曙光還是刻意地頓了頓，緩緩宣布。

　　臺(tái)下的議論戛然而止。短暫的沉寂之后，掌聲響徹會(huì)場(chǎng)。

　　3月14日下午，深圳市四屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)，國(guó)內(nèi)首部以改革創(chuàng)新為主題的法規(guī)——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《改革條例》）獲審議通過。

　　與此之際，全國(guó)兩會(huì)期間，胡錦濤、溫家寶分別重申“毫不動(dòng)搖推動(dòng)改革”，溫家寶并在政府工作報(bào)告中87次高論改革，同時(shí)，在“十一五”規(guī)劃綱要中也安排專章闡述“深化體制改革”。

　　國(guó)內(nèi)眾多評(píng)論認(rèn)為，中國(guó)的改革再次走到歷史的十字路口，深圳立法改革之先行先試再次成為全國(guó)改革試驗(yàn)窗口。

　　作為《改革條例》主要起草人，深圳市人大法制委員會(huì)副主任劉曙光認(rèn)為，深圳的創(chuàng)舉在于通過立法促進(jìn)改革，使改革有章可循，并明確政府為改革主體。

　　在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)高尚全看來，就改革立法，不僅使改革制度化、規(guī)范化，更重要的是在法律范圍內(nèi)為改革拓展了新的空間，這也是依法改革的重要標(biāo)志。

　　明確改革創(chuàng)新主體

　　《改革條例》的一大創(chuàng)舉是明確國(guó)家機(jī)關(guān)在改革創(chuàng)新中的主體地位

　　“一部地方性法規(guī)能引起如此關(guān)注，實(shí)出意料。”3月17日，劉曙光在接受本報(bào)記者電話采訪時(shí)坦言壓力很大。

　　這部定于今年7月1日實(shí)施的《改革條例》，共七章44條，包括工作職能、基本程序、公眾參與、激勵(lì)監(jiān)督等；內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟(jì)、行政管理、文化和社會(huì)管理、司法等現(xiàn)行體制改革創(chuàng)新的多個(gè)方面。

　　同時(shí)，《改革條例》明確聽征制度，規(guī)定涉及科教文衛(wèi)、環(huán)境、交通、治安等方面的重大改革創(chuàng)新，主管部門必須舉行聽證會(huì)。

　　對(duì)改革程序做出的硬性規(guī)定是，國(guó)家機(jī)關(guān)、公立非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和人民團(tuán)體應(yīng)當(dāng)編制本單位改革創(chuàng)新中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度規(guī)劃。

　　對(duì)于市、區(qū)兩級(jí)政府編制的上述規(guī)劃、以及對(duì)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響的改革創(chuàng)新方案，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)人大審批。

　　《改革條例》的一大創(chuàng)舉是明確國(guó)家機(jī)關(guān)在改革創(chuàng)新中的主體地位。

　　“條例首次將政府與改革以法定的關(guān)系確定下來。”

　　劉曙光表示，以往的改革，始終未能厘清誰為改革創(chuàng)新主體的問題，引發(fā)了一系列的“改革綜合反應(yīng)癥”。

　　同時(shí)，《改革條例》對(duì)現(xiàn)實(shí)中可能出現(xiàn)的改革與法律的沖突做了充分的考慮。

　　據(jù)其規(guī)定，如果改革創(chuàng)新涉及深圳的地方法規(guī)和政府規(guī)章，應(yīng)當(dāng)先提請(qǐng)制定該法規(guī)的機(jī)關(guān)修改；如果改革時(shí)效性強(qiáng)，需要在法規(guī)修改之前先行實(shí)施的，也可以將改革方案提交法規(guī)制定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，繼而再修改法規(guī)。

　　“無腐敗”改革可免責(zé)

　　符合以下三條件的可免責(zé)：一、改革創(chuàng)新方案制定程序符合有關(guān)規(guī)定；二、個(gè)人和所在單位沒有牟取私利；三、沒有與其他單位或者個(gè)人惡意串通

　　在《改革條例》中，其中免責(zé)條款最受爭(zhēng)議。

　　通常而言，國(guó)家公職人員出現(xiàn)重大工作失誤往往要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，《改革條例》提供了使其“網(wǎng)開一面”的可能。

　　《改革條例》第四十二條規(guī)定，如果改革創(chuàng)新工作發(fā)生失誤，未達(dá)到預(yù)期效果或造成一定損失，但符合以下三條件的可免責(zé)：一、改革創(chuàng)新方案制定程序符合有關(guān)規(guī)定；二、個(gè)人和所在單位沒有牟取私利；三、沒有與其他單位或者個(gè)人惡意串通。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　“會(huì)不會(huì)成為失敗者的‘保護(hù)傘’？”針對(duì)免責(zé)規(guī)定，外界質(zhì)疑頗多。

　　對(duì)此，劉曙光分析，外界的憂慮在于，對(duì)于改革失敗者的寬容態(tài)度會(huì)不會(huì)異化為對(duì)于投機(jī)取巧者的縱容，于改革本身不利。

　　“合理的免責(zé)是為了鼓勵(lì)大膽改革創(chuàng)新?！薄陡母飾l例》的起草者之一、深圳大學(xué)管理學(xué)院教授馬敬任認(rèn)為，否則在改革風(fēng)險(xiǎn)面前，誰愿意先行先試？

　　為激勵(lì)改革，《改革條例》規(guī)定，公務(wù)員對(duì)改革有突出貢獻(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)作為其晉升職務(wù)、級(jí)別的重要依據(jù)；同時(shí)，市政府設(shè)立改革創(chuàng)新獎(jiǎng)，對(duì)在改革工作中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。

　　與免責(zé)相對(duì)，《改革條例》同時(shí)規(guī)定，如果不按規(guī)定推進(jìn)改革工作程序嚴(yán)重違反規(guī)定導(dǎo)致決策失誤，或者阻撓改革創(chuàng)新的，將由監(jiān)察機(jī)關(guān)追責(zé)。

　　對(duì)于改革效果，《改革條款》在最終的定稿中首次引入了“第三方”評(píng)估機(jī)制，并規(guī)定公布結(jié)果。

　　改革由“人治到法制”

　　以往的有些改革，人治的痕跡明顯，現(xiàn)在的改革需要被納入法制的軌道，而深圳顯然是個(gè)開始

　　“從條例起草到出臺(tái)，一直伴有爭(zhēng)議。”劉曙光透露，爭(zhēng)議之初的焦點(diǎn)甚至在于要不要以立法的方式促進(jìn)改革？

　　之后，起草單位先后三次舉行專家論證會(huì)，就立法的必要性、立法形式、基本框架內(nèi)容進(jìn)行探討，并向各級(jí)政府部門發(fā)出征求意見函件。

　　反饋回來的各方意見并不相同。

　　馬敬任介紹，反對(duì)者認(rèn)為，改革的目的在于不斷尋求發(fā)展，其本身并不具有限定性，建議以市委文件的形式推進(jìn)改革即可。

　　而以深圳市社科院院長(zhǎng)樂正等為主的贊同者則認(rèn)為，現(xiàn)時(shí)的改革與過去不同，應(yīng)該建立在法律的基礎(chǔ)之上、范圍之內(nèi)進(jìn)行，通過立法使改革目標(biāo)明確，程序規(guī)范，同時(shí)協(xié)調(diào)改革機(jī)制，建立改革評(píng)價(jià)體系。

　　爭(zhēng)論一直持續(xù)到去年6月底，深圳人大法制委最終考慮將《改革條例》（當(dāng)時(shí)為草案）提交深圳四屆人大委員會(huì)審議。

　　“最大的難點(diǎn)還在于如何實(shí)現(xiàn)部門化。”馬敬任對(duì)記者表示，各個(gè)政府職能部門如何具體適用《改革條例》是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　輔以準(zhǔn)備是，去年6月份，深圳市政府在市發(fā)改局之下設(shè)置“經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室”這一副局級(jí)部門，專事改革工作，其負(fù)責(zé)人由市委、市政府副秘書長(zhǎng)南嶺兼任。

　　這樣的安排，被輿論認(rèn)為有利于以相對(duì)超然的姿態(tài)對(duì)各部門的改革規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)也可對(duì)跨部門的改革項(xiàng)目進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。

　　與此同時(shí)，起草小組在完成一審之后，除繼續(xù)在各區(qū)及政府部門調(diào)研外，還遠(yuǎn)赴北京召開專家論證會(huì)，并向中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)高尚全等體改權(quán)威人士征求意見。

　　在高尚全看來，“以往的有些改革，人治的痕跡明顯，現(xiàn)在的改革需要被納入法制的軌道，而深圳顯然是個(gè)開始。

　　“改革也必須經(jīng)歷從‘摸著石頭過河’過渡到有序規(guī)范的階段，”深圳市人大法制委主任陳滌在《關(guān)于〈改革條例〉的說明》中稱，中國(guó)的改革已經(jīng)走過了20年歷程，孤膽英雄層出的草莽時(shí)代已經(jīng)過去，因此，有必要將改革的必經(jīng)程序法定化，通過立法來規(guī)范。

　　試劍事業(yè)單位體改

　　按照深圳市構(gòu)想，1900家事業(yè)單位及其下屬單位逐步“一切為三”，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)將被剝離，納入市屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系

　　在《改革條例》出臺(tái)前后，一場(chǎng)事業(yè)單位體制改革在深圳悄然啟動(dòng)。

　　2月份，由深圳國(guó)資委主導(dǎo)起草的《深圳市行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革總體工作方案（送審稿）》呈交市政府。

　　按照深圳市構(gòu)想，1900家事業(yè)單位及其下屬單位逐步“一切為三”，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)將被剝離，納入市屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系；非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的部分管理權(quán)將由國(guó)資委授權(quán)有關(guān)部門行使；而對(duì)于大型公益性設(shè)施，將探索采用委托運(yùn)營(yíng)的方式。

　　對(duì)于這部分事業(yè)單位的資產(chǎn)總額，深圳市副市長(zhǎng)張思平在此前召開的國(guó)資會(huì)議上介紹，約900億元?！皣?guó)有資產(chǎn)處于十分危險(xiǎn)的境地，浪費(fèi)嚴(yán)重，監(jiān)管真空?！睆埶计皆搓悋?guó)資管理問題，在首批國(guó)資清查中，發(fā)現(xiàn)損失達(dá)2.53億元在此背景下，深圳市決定對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行剝離，主要有兩類：一是對(duì)外投資形成的企業(yè)股權(quán)200多家，凈資產(chǎn)估計(jì)約30億；二是用于出租或出借的房屋、土地、車輛等實(shí)物資產(chǎn)。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》3月21日消息，今年6月底前將完成首批單位剝離工作，9月底將完成第二批。對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，將由國(guó)資委授權(quán)其他部門監(jiān)管，首批將有13個(gè)部門獲得授權(quán)，并在今年上半年完成。對(duì)于事業(yè)單位“轉(zhuǎn)企”將給予財(cái)政補(bǔ)貼扶持，設(shè)立三年過渡期，今年的年度部門預(yù)算維持不變，從明年到2008年，按今年的50%、25%比例逐年遞減補(bǔ)貼。

　　特區(qū)新使命

　　區(qū)別于以往的經(jīng)濟(jì)體制改革，深圳的優(yōu)勢(shì)正是在于行政體制改革

　　無論是為改革立法還是事業(yè)單位改制，深圳總是“努力”將自身置于改革創(chuàng)新的前沿。

　　至于此次改革，一個(gè)更深層次的背景在于，從去年上半年，關(guān)于深圳特區(qū)如何“特”下去的爭(zhēng)論，開始縈繞于這個(gè)年僅25歲的城市。此前，深圳曾經(jīng)第一個(gè)向國(guó)家發(fā)改委申請(qǐng)國(guó)家級(jí)綜合改革試驗(yàn)區(qū)，但獲得批復(fù)的是上海浦東新區(qū)?！澳菚r(shí)的確存在一些困惑?！睒氛钲谑猩缈圃涸洪L(zhǎng)，他介紹說，正處在社會(huì)全面轉(zhuǎn)型時(shí)期的深圳，各項(xiàng)改革深入進(jìn)行之時(shí)，也在反思如何引領(lǐng)全國(guó)下一步改革創(chuàng)新？

　　樂正介紹，深圳相關(guān)部門為此做過專門調(diào)查。結(jié)果顯示，由于與現(xiàn)行的法律法規(guī)存在不同程度的沖突，一些改革創(chuàng)新之舉只能通過行政的手段加以推行，由于改革創(chuàng)新存在風(fēng)險(xiǎn)，一些部門往往采取“不求有功、但求無過”的“庸碌狀態(tài)”阻滯改革。

　　現(xiàn)實(shí)而言，上述實(shí)例并不鮮見。從2003年開始，深圳率先在全國(guó)范圍內(nèi)推行旨在深化城市管理的“梳理行動(dòng)”，有媒體評(píng)論該行動(dòng)是“急速城市化的中國(guó)標(biāo)本”。

　　“但當(dāng)時(shí)的阻力很大，由于缺乏必要的法律支持，該行動(dòng)的推行主要還是采取比較強(qiáng)硬的手段，帶有個(gè)人色彩?！睒氛f。

　　實(shí)際上，對(duì)于深圳而言，更大的支持在于，從2005年初開始，國(guó)家調(diào)研組已八次抵深，了解深圳自主創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，而深圳也希望能成為國(guó)家第一個(gè)自主創(chuàng)新示范城市。

　　在八易其稿的深圳市2006年“一號(hào)文件”中，深圳把上述目標(biāo)描述為是“中央賦予深圳的重大歷史使命”。

　　去年9月，國(guó)務(wù)院總理溫家寶視察深圳，發(fā)表“以特區(qū)之為，立特區(qū)之位”的殷切期望。深圳市政府一位副廳級(jí)官員對(duì)記者透露，“中央對(duì)深圳再次做好改革‘試驗(yàn)田’的想法是比較明顯的”。

　　深圳智囊機(jī)構(gòu)——綜合開發(fā)研究院（中國(guó)·深圳）副秘書長(zhǎng)郭萬達(dá)則認(rèn)為，與其他兩大改革重鎮(zhèn)上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)的相比，區(qū)別于以往的經(jīng)濟(jì)體制改革，深圳的優(yōu)勢(shì)正是在于行政體制改革。

　　□本報(bào)記者 劉偉 北京報(bào)道