黨中央、國務(wù)院歷來重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作，建國以來特別是改革開放二十多年來，適應(yīng)不同時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，按照黨中央和國務(wù)院的要求，中央財(cái)政先后建立了多種農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金（以下簡稱“專項(xiàng)資金”）。這些專項(xiàng)資金的積極作用應(yīng)當(dāng)充分肯定，一是鞏固和壯大了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，為解決我國農(nóng)產(chǎn)品短缺，提高人民生活水平做出了重要貢獻(xiàn)，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。二是建立了一批重要專項(xiàng)資金的管理制度，到2000年共制定各種資金管理辦法近40項(xiàng)，為提高專項(xiàng)資金使用效益提供了制度保證。三是加強(qiáng)了專項(xiàng)資金管理，部分專項(xiàng)資金管理比較規(guī)范，為今后改進(jìn)專項(xiàng)資金管理積累了經(jīng)驗(yàn)。但是，隨著農(nóng)業(yè)階段性變化，建立公共財(cái)政框架，編制部門預(yù)算等新情況的出現(xiàn)，專項(xiàng)資金結(jié)構(gòu)和管理方式不能完全適應(yīng)新的形勢(shì)，急需進(jìn)行調(diào)整和改革。經(jīng)研究，我部提出以下調(diào)整和改革方案。

　　一、當(dāng)前財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理中存在的問題

　　當(dāng)前專項(xiàng)資金管理中主要存在以下問題：

　　1.專項(xiàng)資金種類較多，“小而散”的問題比較突出。根據(jù)2000年預(yù)算，農(nóng)業(yè)司共有中央專項(xiàng)和補(bǔ)助地方專項(xiàng)45項(xiàng)（不含貼息資金），其中：補(bǔ)助地方專項(xiàng)30個(gè)，數(shù)額在1億元以上的僅7項(xiàng)，其余23項(xiàng)都是1億元以下的小專項(xiàng)，最小的專項(xiàng)僅200萬元。

　　2.不少專項(xiàng)設(shè)置時(shí)間過長，沒有明確的終止時(shí)限。在30項(xiàng)補(bǔ)助地方專項(xiàng)中，1項(xiàng)是50年代設(shè)立的，8項(xiàng)是70年代設(shè)立的，5項(xiàng)是80年代設(shè)立的，5項(xiàng)是“八五”期間設(shè)立的，11項(xiàng)是“九五”期間設(shè)立的，可見，補(bǔ)助地方專項(xiàng)中時(shí)間在五年以上的占2／3.在15個(gè)中央本級(jí)專項(xiàng)中，時(shí)間最長的有13年，即1987年設(shè)立的豐收計(jì)劃資金，其余的是1996年以后設(shè)立的。對(duì)于這些專項(xiàng)要保留多長時(shí)間，執(zhí)行到哪年結(jié)束，沒有及時(shí)、認(rèn)真地進(jìn)行過評(píng)估論證，不符合“項(xiàng)目預(yù)算”有始有終的基本要求。

　　3.專項(xiàng)資金設(shè)置不夠科學(xué)，相互之間存在重復(fù)交叉。由于各種專項(xiàng)資金在設(shè)立時(shí)前后對(duì)比研究不夠，逐年累積，以致中央專項(xiàng)之間、中央專項(xiàng)與地方專項(xiàng)之間、地方專項(xiàng)之間存在重復(fù)交叉，例如在農(nóng)業(yè)科技推廣資金方面，中央本級(jí)安排了“948”計(jì)劃、豐收計(jì)劃、跨越計(jì)劃等專項(xiàng)資金，一般事業(yè)費(fèi)中也安排了一些農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，補(bǔ)助地方專項(xiàng)也設(shè)置了農(nóng)業(yè)科技推廣示范基地、重點(diǎn)農(nóng)業(yè)科技推廣等專項(xiàng)資金等。在農(nóng)業(yè)救災(zāi)資金方面，有特大病蟲疫情防治補(bǔ)助費(fèi)、動(dòng)物防疫經(jīng)費(fèi)、家畜血吸蟲病防治經(jīng)費(fèi)、草原治蟲滅鼠補(bǔ)助費(fèi)、水產(chǎn)病蟲防治補(bǔ)助費(fèi)、抗災(zāi)保畜資金、農(nóng)業(yè)“三場”救災(zāi)資金等。其他專項(xiàng)資金也存在這樣的問題，如用途基本相同的“農(nóng)業(yè)自然資源調(diào)查補(bǔ)助費(fèi)”與“土地資源調(diào)查補(bǔ)助費(fèi)”并存。專項(xiàng)資金設(shè)置的重復(fù)交叉，造成資金分配使用，各自為戰(zhàn)，過于分散，難以提高資金使用效益。

　　4.專項(xiàng)資金分配方法不夠科學(xué)，預(yù)算管理方式陳舊。目前，我部已經(jīng)采用因素法或公式法分配的專項(xiàng)資金有扶貧資金、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)情減免補(bǔ)助資金等；采用比較規(guī)范的項(xiàng)目管理的專項(xiàng)資金有糧食自給工程、跨越計(jì)劃、農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、“天保工程”、“退耕還林”等專項(xiàng)資金，其中跨越計(jì)劃資金引入了公開招標(biāo)、專家評(píng)議決策等新機(jī)制。但也還有不少專項(xiàng)資金沿用傳統(tǒng)的管理方式，如項(xiàng)目可行性論證報(bào)告不規(guī)范，責(zé)任不清；資金分配的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)不具體，科學(xué)性不夠；對(duì)項(xiàng)目資金使用監(jiān)督不力，效果不佳；項(xiàng)目資產(chǎn)管理跟不上，家底不明等。這不利于科學(xué)合理、客觀公正地分配管理專項(xiàng)資金。

　　5.專項(xiàng)資金結(jié)構(gòu)不合理，難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和財(cái)政改革的新情況。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的主要問題是農(nóng)民增收難、農(nóng)產(chǎn)品加工銷售難、剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移難、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難，現(xiàn)有專項(xiàng)資金難以解決這些新的問題?，F(xiàn)有農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金要求地方配套的17項(xiàng)，既加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，也難以落實(shí)。現(xiàn)有農(nóng)業(yè)貼息資金13項(xiàng)，貼息率和貼息辦法各不相同，有的貼息率已遠(yuǎn)高于現(xiàn)行銀行利率，管理不規(guī)范，這都與財(cái)政金融的實(shí)際情況不符。

　　二、財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金調(diào)整和改革方案

　　1.調(diào)整和改革農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的原則。第一，穩(wěn)定和增加投入的原則。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，是公共財(cái)政支持的重點(diǎn)。因此，調(diào)整和改革農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金不是減少財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，而是根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新情況，穩(wěn)定和增加財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，不斷鞏固和增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。第二，分類處理的原則。要對(duì)現(xiàn)有專項(xiàng)資金進(jìn)行清理，區(qū)分不同情況進(jìn)行“并、轉(zhuǎn)、停、增”。即：將用途基本相同的小專項(xiàng)資金歸并設(shè)立為較大的分類專項(xiàng)資金，調(diào)整或轉(zhuǎn)變部分專項(xiàng)資金的用途，使之更符合新的情況，停止已到期且完全不符合當(dāng)前實(shí)際需要的專項(xiàng)資金，根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立一些新的專項(xiàng)資金。第三，規(guī)范管理的原則。在專項(xiàng)資金分配中，引進(jìn)推廣項(xiàng)目預(yù)算等新的項(xiàng)目管理方法，引進(jìn)推廣專家和中介機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目決策的新機(jī)制，提高資金分配管理的科學(xué)性、公正性。第四，突出重點(diǎn)的原則。適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、加入WTO以及建立公共財(cái)政的新情況，今后財(cái)政應(yīng)重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、科技進(jìn)步、災(zāi)害救助、農(nóng)村扶貧等。第五，分步實(shí)施的原則。由于各專項(xiàng)資金設(shè)立使用有不同的背景和期限，因此調(diào)整和改革專項(xiàng)資金要分步實(shí)施，確保各項(xiàng)工作有序進(jìn)行。

　　2.第一步方案：今年要對(duì)有條件的專項(xiàng)資金合并使用，年底以前改革完畢，明年全面實(shí)施?？偟膩碚f，今年要將45個(gè)專項(xiàng)資金調(diào)整歸并為16個(gè)，取消9項(xiàng)貸款貼息，停止執(zhí)行14項(xiàng)要求地方配套資金的規(guī)定。具體方案如下：

　　（1）設(shè)立“農(nóng)業(yè)科技推廣與服務(wù)資金”，將已有的“948”計(jì)劃、種子工程、豐收計(jì)劃、跨世紀(jì)青年農(nóng)民科技培訓(xùn)工程、農(nóng)作物品種區(qū)域試驗(yàn)、農(nóng)業(yè)科技跨越計(jì)劃、超級(jí)雜交稻補(bǔ)助費(fèi)、農(nóng)業(yè)科技示范場、農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備更新、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)體系、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣補(bǔ)助費(fèi)、重點(diǎn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣資金等13個(gè)專項(xiàng)資金歸類到“農(nóng)業(yè)科技推廣與服務(wù)資金”下，制定新的統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)科技推廣與服務(wù)專項(xiàng)資金管理辦法。

　?。?）設(shè)立“森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金”，將四大防護(hù)林建設(shè)補(bǔ)助費(fèi)、飛播造林補(bǔ)助費(fèi)、京津周圍綠化補(bǔ)助費(fèi)、國有苗圃補(bǔ)助費(fèi)、生態(tài)型貧困林場補(bǔ)助費(fèi)、森林病蟲害防治補(bǔ)助費(fèi)、邊境森林防火隔離帶補(bǔ)助費(fèi)等7項(xiàng)合并為“森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金”，用于對(duì)森林的管護(hù)，并制定新的資金管理辦法，取消原有各專項(xiàng)資金的管理辦法。草原防火補(bǔ)助費(fèi)和飛播牧草補(bǔ)助費(fèi)合并為“草原生態(tài)環(huán)境補(bǔ)助費(fèi)”。

　　（3）設(shè)立“農(nóng)業(yè)救災(zāi)資金”，將農(nóng)業(yè)病蟲害（棉鈴蟲、蝗蟲等）、畜牧業(yè)病蟲害（草原治蟲滅鼠、五號(hào)病、緊急動(dòng)物防疫、血吸蟲、布病馬傳貧等）、抗災(zāi)保畜補(bǔ)助、救災(zāi)柴油化肥補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)事業(yè)單位救災(zāi)補(bǔ)助5個(gè)專項(xiàng)合并為“農(nóng)業(yè)救災(zāi)資金”，制定統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)補(bǔ)助辦法。

　?。?）設(shè)立“財(cái)政扶貧資金”，將發(fā)展資金、以工代賑資金、新增財(cái)政扶貧資金、貧困農(nóng)場補(bǔ)助費(fèi)合并為“財(cái)政扶貧資金”，并按新制定的《財(cái)政扶貧資金管理辦法》統(tǒng)一管理。

　?。?）設(shè)立“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展資金”，將已有的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金合并，改為“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展資金”，重點(diǎn)用于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工銷售發(fā)展等，修訂有關(guān)管理辦法。

　　（6）設(shè)立“農(nóng)村小型公益設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助資金”，根據(jù)2001年中央農(nóng)村工作會(huì)議精神，我部在中央本級(jí)設(shè)立“農(nóng)村小型公益設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助資金”，用于發(fā)展農(nóng)民直接受益的小型公益設(shè)施，主要是幫助農(nóng)民解決人畜飲水困難和沼氣、新炭林等農(nóng)村能源問題。今年開始試點(diǎn)。

　?。?）保留特大防汛抗旱經(jīng)費(fèi)、天然林保護(hù)經(jīng)費(fèi)、退耕還林經(jīng)費(fèi)、墾區(qū)林區(qū)中小學(xué)危房改造資金、“八大片”水土保持補(bǔ)助費(fèi)、林業(yè)新品種試驗(yàn)與技術(shù)推廣經(jīng)費(fèi)、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)資金和財(cái)政支農(nóng)資金效益調(diào)查統(tǒng)計(jì)經(jīng)費(fèi)，取消秸稈還田經(jīng)費(fèi)、洞庭湖分洪區(qū)建設(shè)費(fèi)、水庫移民補(bǔ)助費(fèi)等。

　?。?）清理整頓貼息資金。根據(jù)我部壓縮貼息規(guī)模的統(tǒng)一要求，從2001年起，對(duì)13項(xiàng)貸款貼息取消9項(xiàng)，主要是取消對(duì)企業(yè)的和生產(chǎn)性的貼息，包括山區(qū)綜合開發(fā)貸款貼息、森工多種經(jīng)營貸款貼息、支持糧棉生產(chǎn)貸款貼息、種子工程貸款貼息、新疆棉花基地建設(shè)貸款貼息、鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水貸款貼息、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“貿(mào)工農(nóng)”貸款貼息、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)東西合作工程貸款貼息、少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展貸款貼息；保留的4項(xiàng)貼息，主要是以社會(huì)效益和生態(tài)效益為主的，它們是扶貧貸款貼息（含農(nóng)墾扶貧貸款貼息）、林業(yè)和治沙貸款貼息、節(jié)水灌溉貸款貼息、救災(zāi)備荒種子貸款貼息。保留的貼息項(xiàng)目要調(diào)整貼息率和貼息年限，壓縮貼息規(guī)模，重新測(cè)算分年度貼息資金，最高貼息率不超過當(dāng)年銀行貸款利率。在清理整頓的基礎(chǔ)上，我部將制定統(tǒng)一的貼息管理辦法，之后再考慮增加新的貼息項(xiàng)目。

　?。?）清理配套投入政策。我部對(duì)現(xiàn)有的17項(xiàng)要求地方配套投入政策，決定取消14項(xiàng)（其中3項(xiàng)到期自動(dòng)廢止），包括：財(cái)政支持農(nóng)業(yè)科技成果應(yīng)用示范試點(diǎn)縣資金、財(cái)政支持農(nóng)業(yè)科技推廣示范園區(qū)資金、大型拖拉機(jī)及配套農(nóng)具更新補(bǔ)助資金、飛播牧草補(bǔ)助費(fèi)、草原防火補(bǔ)助費(fèi)、糧食自給工程資金、國有苗圃補(bǔ)助費(fèi)、貧困國有林場補(bǔ)助費(fèi)、飛播造林補(bǔ)助費(fèi)、四大防護(hù)林建設(shè)補(bǔ)助費(fèi)、京津周圍綠化補(bǔ)助費(fèi)、森林防火隔離帶補(bǔ)助費(fèi)、病蟲害防治補(bǔ)助費(fèi)、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)資金。保留有國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示和國務(wù)院文件規(guī)定的3項(xiàng)配套政策，即天然林保護(hù)經(jīng)費(fèi)、財(cái)政扶貧資金、跨世紀(jì)青年農(nóng)民科技培訓(xùn)工程經(jīng)費(fèi)。

　　3.第二步方案：按照我部預(yù)算改革的總體要求，新的政府收支分類，以及我國加入WTO有關(guān)規(guī)則制定的《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》、《貧困地區(qū)援助條例》、《農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)條例》等，我部將對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金做進(jìn)一步的調(diào)整和改革。

　　三、財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金調(diào)整和改革的實(shí)施步驟

　　1.關(guān)于調(diào)整和改革的進(jìn)度。我部在2000年下半年提出專項(xiàng)資金調(diào)整和改革的初步方案，目前已經(jīng)部領(lǐng)導(dǎo)審閱并原則同意。在此基礎(chǔ)上已征求過部內(nèi)有關(guān)司和農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局、中國氣象局、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的意見，統(tǒng)一了思想，形成了共識(shí)。專項(xiàng)資金調(diào)整和改革方案從2001年起實(shí)施，分期分批制定或修改有關(guān)制度和辦法，凡新的管理辦法已正式印發(fā)的，資金申報(bào)和分配按新辦法執(zhí)行；凡新的資金管理辦法尚未印發(fā)的，暫按老辦法執(zhí)行。爭取用一年左右的時(shí)間作為過渡，到2002年全面實(shí)施。

　　2.關(guān)于制定和修訂有關(guān)管理制度。配合這次農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金調(diào)整，我部將對(duì)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理制度體系進(jìn)行改革，建立三層次的制度體系。第一層次是農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的通用管理辦法，主要是明確對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的一般管理規(guī)定，包括對(duì)專項(xiàng)資金的設(shè)立、申報(bào)、分配、使用、監(jiān)督，以及對(duì)其中的具體程序、申報(bào)格式、申報(bào)內(nèi)容、使用范圍、專家或中介評(píng)估評(píng)審、分配標(biāo)準(zhǔn)、檢查驗(yàn)收等做出規(guī)范性要求。第二層次是在通用辦法的基礎(chǔ)上制定各專項(xiàng)資金的分類管理辦法，如農(nóng)業(yè)科技資金、農(nóng)業(yè)救災(zāi)資金等管理辦法。第三層次是在各分類專項(xiàng)資金管理辦法的基礎(chǔ)上，再制定立項(xiàng)指南或?qū)嵤┘?xì)則，規(guī)定專項(xiàng)資金的具體用途和特定要求等。

　　3.關(guān)于改進(jìn)專項(xiàng)資金分配辦法。要建立客觀、公正、公開的專項(xiàng)資金分配依據(jù)，盡可能將資金分配依據(jù)因素化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)量化和公式化。資金分配中要引進(jìn)專家和中介機(jī)構(gòu)評(píng)估評(píng)審制度，提高專項(xiàng)資金分配的科學(xué)性和公正性。

　　4.關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督管理。要建立科學(xué)、嚴(yán)密的專項(xiàng)資金項(xiàng)目事前、事中、事后監(jiān)督機(jī)制。要按照我部項(xiàng)目預(yù)算管理的要求，發(fā)布專項(xiàng)資金管理標(biāo)準(zhǔn)文本，建立申報(bào)、評(píng)估、評(píng)審、驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)個(gè)人簽字負(fù)責(zé)制度。要逐步推廣報(bào)賬制和集中支付制度，以及項(xiàng)目選擇的招投標(biāo)制度。要加大審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。