山東省東營(yíng)市中級(jí)人民法院

行政判決書

　?。?004）東行終字第17號(hào)

　　上訴人（原審第三人）利津縣公路管理局。

　　法定代表人范樂(lè)強(qiáng)，局長(zhǎng)。

　　委托代理人張志強(qiáng)，山東法瀚律師事務(wù)所律師。

　　被上訴人（原審原告）李振堂，男，漢族，1954年5月生，利津縣北嶺鄉(xiāng)老臺(tái)二村村民，住該村。

　　委托代理人杜眾華，山東達(dá)洋律師事務(wù)所律師。

　　委托代理人馬爭(zhēng)軍，山東達(dá)洋律師事務(wù)所律師。

　　原審被告利津縣人民政府。

　　法定代表人聶建軍，縣長(zhǎng)。

　　委托代理人李新文，男，1965年1月14日生，漢族，利津縣人民政府法制辦干部。

　　委托代理人李洪建，男，1960年8月25日生，漢族，利津縣國(guó)土資源局干部。

　　上訴人利津縣公路管理局因用地行政登記案，不服河口區(qū)人民法院作出的（2003）河行初字第42號(hào)行政判決，向法院提起上訴。本院受理后于2004年5月17日依法公開開庭審理了本案。上訴人委托代理人張志強(qiáng)、被上訴人李振堂及其委托代理人杜眾華、原審被告利津縣人民政府委托代理人李新文、李洪建到庭參加訴訟，本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　上訴人利津縣公路管理局（以下簡(jiǎn)稱縣公路局）上訴稱，一、原審法院認(rèn)定事實(shí)不清。原審法院沒(méi)有對(duì)原審原告的主體及其是否有權(quán)提起訴訟進(jìn)行審查，且原審認(rèn)定原審被告沒(méi)有對(duì)上訴人申請(qǐng)登記的土地情況予以公告是與事實(shí)不符的。二、原審法院適用法律不當(dāng)。原審法院不應(yīng)以1989年《土地登記規(guī)則》第7條的規(guī)定來(lái)撤銷上訴人所持有的利國(guó)用（92）字第0725號(hào)國(guó)有土地使用證，而應(yīng)根據(jù)《土地登記規(guī)則》第3、34條的規(guī)定，責(zé)令原審原告對(duì)其土地使用證依法進(jìn)行變更登記。即使原審被告為上訴人頒發(fā)的國(guó)有土地使用證的行為違反法律規(guī)定，原審法院也不應(yīng)撤銷該證。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第58條的規(guī)定，法院應(yīng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法的判決，并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，造成損害的，依法判決承擔(dān)賠償責(zé)任。綜上所述，原審法院沒(méi)有對(duì)原審原告的訴訟主體進(jìn)行審查，對(duì)事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，適用法律不當(dāng)。上訴人請(qǐng)求：1、依法撤銷河口區(qū)法院（2003）河行初字第42號(hào)行政判決；2、依法駁回被上訴人李振堂的訴訟請(qǐng)求；3、二審訴訟費(fèi)由被上訴人李振堂承擔(dān)。

　　被上訴人李振堂答辯稱，上訴人縣公路局申請(qǐng)土地使用權(quán)進(jìn)行土地登記應(yīng)在申請(qǐng)之后，根據(jù)申請(qǐng)對(duì)地籍情況進(jìn)行調(diào)查作為確權(quán)的主要證據(jù)。利津縣人民縣政府依據(jù)在上訴人提出用地申請(qǐng)之前的地籍調(diào)查作為確權(quán)的證據(jù)是違反法律規(guī)定的，應(yīng)予以撤銷，故原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確。請(qǐng)求二審法院依法駁回上訴人縣公路局的上訴請(qǐng)求。

　　原審被告利津縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱縣政府）答辯稱，一、原審法院認(rèn)定事實(shí)不清。1、原審法院認(rèn)定原審被告為濱海路部分分段登記確權(quán)中，土地登記為初始登記是不正確的，且變更登記不應(yīng)適用公告程序。原審法院認(rèn)定原審被告沒(méi)有履行公告程序，即認(rèn)定原審被告程序違法屬認(rèn)定事實(shí)不清。2、原審法院認(rèn)定上訴人申請(qǐng)土地確權(quán)登記后，原審被告沒(méi)有進(jìn)行地籍調(diào)查是不正確的。二、原審法院適用法律不當(dāng)。1、原國(guó)家土地管理局《土地登記規(guī)則》（1989年）不能作為法院審理行政案件的依據(jù)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第58條的規(guī)定，原審法院不應(yīng)撤銷原審被告頒發(fā)的土地使用證。三、原審原告李振堂的行政賠償請(qǐng)求不能成立。1992年濱海路拓寬改造時(shí)，利津縣修路指揮部對(duì)包括原審原告李振堂在內(nèi)的北嶺鄉(xiāng)21戶沿路被用地戶進(jìn)行了補(bǔ)償，支付遷占費(fèi)共計(jì)41995元（原審原告435元）。后原審原告李振堂非但沒(méi)有依法變更其土地使用證，反而以原審被告頒發(fā)的利國(guó)用（92）字第0725號(hào)國(guó)有土地使用證侵犯其土地使用證的無(wú)理要求不能成立。請(qǐng)求二審法院維持原審被告為上訴人頒發(fā)的利國(guó)用（92）字第0725號(hào)國(guó)有土地使用證，維護(hù)原審被告的合法權(quán)益。

　　案經(jīng)原審法院審理認(rèn)定，1991年原告李振堂在買下本村的馬車店后，向被告縣政府提出申請(qǐng)并由被告為其核發(fā)了利集建（1991）字第02594號(hào)集體土地建設(shè)用地使用證。1992年，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)被告縣政府為第三人縣公路局核發(fā)了利國(guó)用（92）字第0725號(hào)國(guó)有土地使用證，兩證面積交叉重疊155.96平方米。2003年8月24日原告李振堂向東營(yíng)市人民政府提出行政復(fù)議，要求撤銷被告縣政府核發(fā)的利國(guó)用（92）字第0725號(hào)國(guó)有土地使用證并賠償原告的經(jīng)濟(jì)損失。東營(yíng)市人民政府于2003年10月22日作出東政復(fù)決字［2003］8號(hào)行政復(fù)議決定書，維持了被告縣政府的具體行政行為。原告不服，提起行政訴訟。

　　原審認(rèn)為，根據(jù)1988年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第9條第2款的規(guī)定“全民所有制單位、集體所有制單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)?！?989年《土地登記規(guī)則》第7條規(guī)定“初始土地登記程序?yàn)樯陥?bào)、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、注冊(cè)登記、頒發(fā)土地證書”；第9條規(guī)定“初始登記開始，由縣級(jí)人民政府發(fā)布土地登記公告。公告的主要內(nèi)容包括：1、土地登記區(qū)的劃分；2、土地登記年限；3、土地登記收件地點(diǎn)；4土地登記申請(qǐng)者應(yīng)提交的有關(guān)證件；5、其他事項(xiàng)”。被告縣政府對(duì)該路此前一直沒(méi)有確權(quán)，所以該次確權(quán)登記為初始登記。而被告沒(méi)有依據(jù)《土地登記規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)登記的土地情況予以公告，并且其在第三人申請(qǐng)土地確權(quán)登記后沒(méi)有進(jìn)行地籍調(diào)查，只是以在此之前的地籍調(diào)查為本次確權(quán)的證據(jù)。因此，被告為第三人頒發(fā)利國(guó)用（92）字第0725號(hào)國(guó)有土地使用證的具體行政行為違反了1989年《土地登記規(guī)則》規(guī)定的程序。根據(jù)被告提交的證據(jù)及庭審情況，原審法院認(rèn)為，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定地籍調(diào)查表應(yīng)為土地確權(quán)的主要證據(jù)，但被告提供的地籍調(diào)查表不僅在第三人的申請(qǐng)之前，同時(shí)內(nèi)容存在重大瑕疵，不能作為確權(quán)的證據(jù)使用，因此，被告為第三人進(jìn)行土地確權(quán)的行政行為主要證據(jù)不足。土地確權(quán)是在能證明確定國(guó)有、集體、鎮(zhèn)村國(guó)有或集體土地適用的范圍內(nèi)，通過(guò)地籍調(diào)查，實(shí)地測(cè)繪等手段，確定出土地的面積和四至的界限，進(jìn)行注冊(cè)、登記發(fā)證的過(guò)程。根據(jù)利政土字（1992）15號(hào)文件、利政土字（1992）16號(hào)文件、1988年修訂《中華人民共和國(guó)土地管理法》第9條、東政發(fā)（1991）44號(hào)文件的有關(guān)規(guī)定，被告縣政府為第三人縣公路局核發(fā)利國(guó)用（92）字第0725號(hào)國(guó)有土地使用證的具體行政行為是土地確權(quán)行為。因此， 被告縣政府沒(méi)有超越其法定職權(quán)。庭審中被告認(rèn)為原告李振堂的起訴超過(guò)法定起訴期限。原審法院認(rèn)為，原告李振堂于2003年8月24日向東營(yíng)市人民政府提出行政復(fù)議，東營(yíng)市人民政府于2003年10月22日作出的東政復(fù)決字［2003］8號(hào)行政復(fù)議決定書并于2003年10月25日送達(dá)原告李振堂。原告李振堂于2003年11月7日向東營(yíng)市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，東營(yíng)市中級(jí)人民法院受理后指定河口區(qū)人民管轄。因此，李振堂的起訴沒(méi)有超過(guò)起訴期限。

　　綜上所述，原審法院認(rèn)為，被告縣政府為第三人縣公路局頒發(fā)利國(guó)用（92）字第0725號(hào)國(guó)有土地使用證的行為程序違法，主要證據(jù)不足；原告認(rèn)為被告被訴的具體行政行為是土地征用行為的主張本院不予支持。原審被告依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第二項(xiàng)第一、三目的規(guī)定，判決撤銷被告縣政府為第三人縣公路局核發(fā)的利國(guó)用（92）字第0725號(hào)國(guó)有土地使用證。

　　原審被告縣政府向法庭提供了以下證據(jù)：

　　1、1992年4月1日利津縣公路站土地登記申請(qǐng)書。

　　2、縣政府利政土字（1992）15號(hào)、16號(hào)文件。證明縣政府對(duì)有關(guān)資料進(jìn)行了審查，對(duì)頒發(fā)的利國(guó)用（92）字第0725號(hào)國(guó)有土地使用證的行為進(jìn)行了審查和確權(quán)。

　　3、濱海路部分路段的確權(quán)資料。證明土地登記程序完善，證據(jù)確鑿。

　　4、利國(guó)用（92）字第0725號(hào)國(guó)用土地使用證。

　　5、1988年修訂《中華人民共和國(guó)土地管理法》。

　　6、1989年《土地登記規(guī)則》。

　　7、1991年《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》。

　　8、東政發(fā)（1991）44號(hào)文件《東營(yíng)市人民政府批轉(zhuǎn)市交通局、市土地管理局關(guān)于搞好公路局沿線用地地籍調(diào)查登記發(fā)證工作的請(qǐng)求的通知》。

　　上訴人縣公路局對(duì)以上證據(jù)發(fā)表以下質(zhì)證意見：縣政府根據(jù)上訴人縣公路局提出的申請(qǐng)依法進(jìn)行審查及地籍調(diào)查，并為上訴人頒發(fā)的利國(guó)用（92）0725號(hào)國(guó)用土地使用證是正確的。

　　同時(shí)，上訴人縣公路局向法庭提交了1992年濱海路改造時(shí)給21戶用地戶的賠償及利津縣北嶺鄉(xiāng)財(cái)政所的收據(jù)一份。證明濱海路改造時(shí)，縣公路局已對(duì)李振堂給予補(bǔ)償，自補(bǔ)償之后，李振堂應(yīng)當(dāng)對(duì)其所持有的集體土地建設(shè)用地使用證進(jìn)行變更，其沒(méi)有變更是違反法律規(guī)定的，其所持有的集體土地建設(shè)用地使用證已經(jīng)無(wú)效，其主體資格已經(jīng)喪失。

　　原審被告縣政府對(duì)縣公路局提供的證據(jù)發(fā)表以下意見：縣政府對(duì)縣公路局土地確權(quán)登記是初試登記，李振堂沒(méi)有申請(qǐng)變更登記，是造成李振堂與縣公路局頒證中土地存在重疊的原因。

　　被上訴人李振堂對(duì)縣政府提供的以上證據(jù)發(fā)表以下意見：縣政府提交的地籍調(diào)查表中的時(shí)間均是1992年3月，而縣公路局申請(qǐng)用地的時(shí)間是1992年4月。根據(jù)《土地登記規(guī)則》的規(guī)定，在用地人提出用地申請(qǐng)之后，土地管理部門根據(jù)申請(qǐng)進(jìn)行地籍調(diào)查，而縣政府作出的地籍調(diào)查，是在縣公路局提出用地申請(qǐng)之前。因此，該地籍調(diào)查不能作為確權(quán)給縣公路局的證據(jù)?？h政府為縣公路局作出土地確權(quán)的證據(jù)不足，程序違法。故縣政府為縣公路局頒發(fā)的國(guó)有土地使用權(quán)證應(yīng)予以撤銷。同時(shí)對(duì)縣公路局提供的證據(jù)，李振堂認(rèn)為，上訴人縣公路局提供的利津縣北嶺鄉(xiāng)制作的補(bǔ)款明細(xì)表中，沒(méi)有李振堂的簽名，無(wú)法證明該補(bǔ)償款是否支付李振堂，故該證據(jù)不能作為有效證據(jù)使用。根據(jù)《土地登記規(guī)則》第7、8、9條的規(guī)定，縣政府對(duì)縣公路局提出的用地申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在其申請(qǐng)后進(jìn)行地籍調(diào)查，并對(duì)登記情況予以公告。因此，縣政府為上訴人縣公路局頒證程序違法。

　　同時(shí)，被上訴人李振堂向法庭提供了在一審中提交的以下證據(jù)：

　　1、利集建（1991）字第02594號(hào)集體土地建設(shè)用地使用證。

　　2、利津縣人民法院現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)的測(cè)量圖。

　　上訴人縣公路局、原審被告縣政府對(duì)以上證據(jù)的質(zhì)證意見同一審中的質(zhì)證一致。

　　經(jīng)庭審質(zhì)證，法庭認(rèn)為，對(duì)上訴人縣公路局、被上訴人李振堂、原審被告縣政府提供的證據(jù)能夠證明案件的事實(shí)，對(duì)其效力應(yīng)予認(rèn)定。

　　根據(jù)上訴人縣公路局、被上訴人李振堂、被上訴人縣政府提供的證據(jù)及庭審情況本案確認(rèn)事實(shí)同一審中認(rèn)定事實(shí)一致。

　　本院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二十一條的規(guī)定，國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地或者使用國(guó)有土地的，要按照土管法的規(guī)定辦理。第二十三條規(guī)定，國(guó)家建設(shè)征用土地，建設(shè)單位必須持國(guó)務(wù)院主管部門或者縣級(jí)以上地方人民政府按照國(guó)家基本建設(shè)程序批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書或者其他批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門提出申請(qǐng)，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府審查批準(zhǔn)后，由土地管理部門劃撥土地。本案原審被告縣政府未提交證明在1992年濱海路拓寬時(shí)，將集體土地征用為國(guó)有土地的證據(jù)，在1992年7月直接為上訴人縣公路局頒發(fā)了利國(guó)用（92）字第0725號(hào)國(guó)有土地使用證，其頒證不符合法定程序，屬程序違法。但鑒于該案的實(shí)際情況，撤銷原審被告被訴的具體行政行為將會(huì)給國(guó)家利益或公共利益造成重大損失，故原審被告頒發(fā)的利國(guó)用（92）字第0725號(hào)國(guó)有土地使用證不予撤銷，但應(yīng)確認(rèn)違法。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第三目、第六十一條第（二）項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十八條的規(guī)定，判決如下：

　　一、撤銷東營(yíng)市河口區(qū)人民法院作出的（2003）河行初字第42號(hào)行政判決；

　　二、確認(rèn)原審被告利津縣人民政府為上訴人利津縣公路管理局頒發(fā)利國(guó)用（92）字第0725號(hào)國(guó)有土地使用證違法。

　　一、二審案件受理費(fèi)各100元，均由原審被告利津縣人民政府負(fù)擔(dān)。

　　本判決為終審判決。

　　審　判　長(zhǎng)　　宋繼業(yè)

　　審　判　員　　侯麗萍

　　代理審判員　　張曉麗

　　二00四年五月三十日

　　書　記　員　　邵金芳