海南省高級(jí)人民法院
行政判決書(shū)
（２００６）瓊行終字第１５５號(hào)

　　
　　上訴人（原審第三人）?？?/a>市美蘭區(qū)白龍衛(wèi)生院，住所地?？谑旋埨ケ甭罚担保保柑?hào)
　　法定代表人唐小濤，副院長(zhǎng)。
　　委托代理人唐曉燁，海南乾誠(chéng)律師事務(wù)所律師。
　　被上訴人（原審原告）陳忠雄，男，漢族，１９５２年１１月生，?？谑泻８俘埰绱宕迕?，住該村。
　　被上訴人（原審原告）陳忠勇，男，漢族，１９５５年８月生，?？谑泻８俘埰绱宕迕?，住該村。
　　被上訴人陳亞秋（原審原告），男，漢族，１９４３年生，?？谑泻８俘埰绱宕迕?，住該村。
　　被上訴人陳忠勇、陳亞秋的委托代理人陳忠雄，?？谑泻８俘埰绱宕迕?。
　　三被上訴人共同委托代理人楊許梓，海南法立信律師事務(wù)所律師。
　　原審被告海南省人民政府，住所地?？谑泻８肥≌笤?。
　　法定代表人衛(wèi)留成，省長(zhǎng)。
　　委托代理人王曉平，海南省人民政府法制辦干部。
　　上訴人海口市美蘭區(qū)白龍衛(wèi)生院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)白龍衛(wèi)生院）因被上訴人陳忠雄、陳忠勇、陳亞秋訴海南省人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)海南省政府）行政復(fù)議決定糾紛案，不服?？谑兄屑?jí)人民法院（經(jīng)下簡(jiǎn)稱(chēng)海口中院）（２００６）海中法行初字第１７號(hào)行政判決，于２００６年８月２２日通過(guò)海口中院向本院提起上訴。本院２００６年９月２７日立案受理后依法組成合議庭，于２００６年１１月８日在本院第二審判庭公開(kāi)開(kāi)庭審理。上訴人白龍衛(wèi)生院法定代表人唐小濤及其委托代理人唐曉燁，被上訴人陳忠雄、陳忠勇、陳亞秋委托代理人楊許梓，原審被告海南省政府委托代理人王曉平到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
　　經(jīng)審理查明：２００３年１２月２１日，針對(duì)白龍衛(wèi)生院申請(qǐng)辦理位于海府大道南側(cè)，龍歧村東南邊宗地的登記發(fā)證申請(qǐng)，?？谑姓鞒鍪型翙?quán)（２００３）１１號(hào)《關(guān)于美蘭區(qū)白龍衛(wèi)生院土地問(wèn)題處理決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)１１號(hào)《處理決定》），其主要內(nèi)容是：由于該地范圍內(nèi)中部分土地已辦證給龍歧村四戶(hù)農(nóng)民，造成重復(fù)辦理用地手續(xù)，經(jīng)市國(guó)土資源局依法調(diào)處，根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第十六條的規(guī)定，確認(rèn)白龍衛(wèi)生院所申請(qǐng)的１０６２．７５平方米土地為龍歧村集體所有，確認(rèn)白龍衛(wèi)生院在其中的房屋占地面積１４５平方米國(guó)有土地使用權(quán)，注銷(xiāo)原市城建局城建管（８５）０１８號(hào)文。要求白龍衛(wèi)生院據(jù)此辦理１４５平方米的土地登記手續(xù)。白龍衛(wèi)生院不服，申請(qǐng)行政復(fù)議。海南省政府２００４年４月７日做出瓊府復(fù)決字（２００４）２４號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)２４號(hào)《復(fù)議決定》），撤銷(xiāo)了該１１號(hào)《處理決定》。根據(jù)２４號(hào)《復(fù)議決定》，?？谑姓謩e作出（２００４）２２、２３、２４號(hào)處理決定，撤銷(xiāo)海口市國(guó)用（１９９９）字第４３６１８號(hào)、４４１４８號(hào)、４３６０８號(hào)《國(guó)有土地使用證》。上述國(guó)有土地使用權(quán)證持有人陳雄、陳和福、陳亞四、陳桂英、陳忠雄、陳忠勇、陳亞秋不服，申請(qǐng)行政復(fù)議。海南省政府于２００５年３月２３日作出瓊府復(fù)決字第１８８、１７８、１７９號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》予以維持。上述持有人仍不服，向?？谥性禾崞鹦姓V訟。?？谥性河冢玻埃埃的辏保痹拢保比辗謩e以海中法行初字第３２、３３、３４號(hào)行政判決予以維持。陳忠雄、陳忠勇、陳亞秋和陳桂英上訴于本院。本院于２００６年３月３１日分別作出（２００６）瓊行終字第８、第２５號(hào)行政判決予以維持。三被上訴人以２４號(hào)《復(fù)議決定》侵犯其合法權(quán)益為由，向?？谥性禾崞鹦姓V訟，要求撤銷(xiāo)該２４號(hào)《復(fù)議決定》。
　?。玻刺?hào)《復(fù)議決定》認(rèn)定的主要事實(shí)：爭(zhēng)議地位于龍歧村東南邊，海府大道南側(cè)。四至為：東至海府路，南至龍歧村經(jīng)濟(jì)合作社，西至居民民宅，北至居民居宅，面積為１０６２．７５平方米。１９５６年１０月，經(jīng)當(dāng)時(shí)的高級(jí)社和鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)，由白龍鄉(xiāng)政府將爭(zhēng)議地平整后撥給白龍衛(wèi)生院使用，其后白龍衛(wèi)生院建起門(mén)診部，在空地上種植樹(shù)木和中草藥。１９８４年９月，龍歧村村民周桂喜準(zhǔn)備在該地上建屋。白龍衛(wèi)生院將此情況向市衛(wèi)生局報(bào)告，市政府責(zé)成市城建局調(diào)查該地的權(quán)屬情況。１９８４年１１月２９日，原白龍鄉(xiāng)公所召開(kāi)有市衛(wèi)生局、城建局、白龍衛(wèi)生院、塔光鄉(xiāng)政府參加的協(xié)調(diào)會(huì)，解決土地遺留問(wèn)題。會(huì)后最后形成會(huì)議紀(jì)要確認(rèn)爭(zhēng)議地是１９５６年１０月間經(jīng)鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)給白龍衛(wèi)生院使用的。當(dāng)時(shí)的?？谑谐墙ň钟冢保梗福的辏痹拢保比兆鞒龀墙ü埽ǎ福担埃保柑?hào)《關(guān)于申請(qǐng)補(bǔ)辦用地手續(xù)問(wèn)題的批復(fù)》，還向白龍衛(wèi)生院頒發(fā)了用地紅線(xiàn)圖。１９８９年９月２６日白龍衛(wèi)生院申請(qǐng)土地登記，并提交了相關(guān)的平面圖、許可證、用地批復(fù)和協(xié)議書(shū)等材料，但沒(méi)有得到批準(zhǔn)。此后，白龍衛(wèi)生院沒(méi)有實(shí)際使用門(mén)診部之外的土地。１９９９年１０月，應(yīng)陳亞四等四戶(hù)村民的申請(qǐng)，?？谑姓o陳亞四等四戶(hù)村民辦理了國(guó)有土地使用證。白龍衛(wèi)生院知悉后提出異議未果。
　　２４號(hào)《復(fù)議決定》認(rèn)為，白龍衛(wèi)生院對(duì)爭(zhēng)議地的使用權(quán)已經(jīng)１９８５年１月１１日原?？谑谐墙ň殖墙ü埽ǎ福担埃保柑?hào)文確定，依法應(yīng)予保護(hù)。?？谑姓保梗梗鼓辏保霸陆o龍歧村陳亞四等四戶(hù)村民辦理國(guó)有土地使用證，明確土地性質(zhì)為國(guó)有之后，又作出１１號(hào)《處理決定》將爭(zhēng)議地確認(rèn)為龍歧村集體所有前后矛盾，且引用法律不當(dāng)，遂撤銷(xiāo)１１號(hào)《處理決定》。
　　上述事實(shí)，有各方當(dāng)事人在一審中提供的證據(jù)佐證。二審中，各方當(dāng)事人均未提供新證據(jù)。
　　?？谥性阂粚徴J(rèn)為，２４號(hào)《復(fù)議決定》審查的具體行政行為是?？谑姓模保碧?hào)《處理決定》。由于復(fù)議決定雙方當(dāng)事人?？谑姓桶埿l(wèi)生院均未提起訴訟，該復(fù)議決定即發(fā)生法律效力。?？谑姓陨?fù)議決定為依據(jù)作出撤銷(xiāo)陳忠雄、陳忠勇、陳亞秋所持的國(guó)有土地使用證的處理決定，客觀(guān)上對(duì)陳忠雄等三人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響。其據(jù)此對(duì)２４號(hào)《復(fù)議決定》提起行政訴訟，符合法律規(guī)定。事實(shí)上，陳忠雄等三人所持土地使用證的宗地被政府確權(quán)給他人，其當(dāng)然對(duì)確權(quán)決定享有訴權(quán)，問(wèn)題僅僅在于陳忠雄等三人是否知道或何時(shí)知道權(quán)利被侵害以及是否知道訴權(quán)或起訴期限。因此，針對(duì)本案陳桂英之訴，海南省政府認(rèn)為陳忠雄、陳忠勇、陳亞秋起訴超過(guò)法定起訴期限的辯駁意見(jiàn)以及第三人主張陳桂英屬于重復(fù)起訴的意見(jiàn)，均不予采納。２４號(hào)《復(fù)議決定》認(rèn)定的基本事實(shí)是清楚的。根據(jù)該事實(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)審查海口市政府的１１號(hào)《處理決定》是否合法。但復(fù)議機(jī)關(guān)沒(méi)有對(duì)１１號(hào)《處理決定》中的土地確權(quán)行為和注銷(xiāo)原市城建局城管（８５）０１８號(hào)的行政行為進(jìn)行審查評(píng)價(jià)，相反卻直接認(rèn)定原市城建局城管（８５）０１８號(hào)應(yīng)當(dāng)依法予以保護(hù)，隨即又以?？谑姓褳辇埰绱宕迕褶k理國(guó)有土地使用證又認(rèn)定爭(zhēng)議地為集體土地相互矛盾為由，撤銷(xiāo)１１號(hào)《處理決定》適用法律不當(dāng)。其一，原市城管局（８５）０１８號(hào)文是１９８５年市城建局報(bào)市政府審批同意白龍衛(wèi)生院申請(qǐng)補(bǔ)辦用地手續(xù)所作的批復(fù)，即該批復(fù)同意白龍衛(wèi)生院補(bǔ)辦１０６２．７５平方米土地的征用手續(xù)，但白龍衛(wèi)生院是否按批文辦理了土地征用手續(xù)顯然與該宗地的確權(quán)結(jié)果關(guān)系重大。因此，復(fù)議決定應(yīng)審查（８５）０１８號(hào)文作出后土地權(quán)屬的變化情況，從而審查市政府將爭(zhēng)議地確認(rèn)為龍歧村集體所有是否符合歷史及土地使用現(xiàn)狀。復(fù)議決定未經(jīng)審查便直接認(rèn)定該文件屬于對(duì)爭(zhēng)議地的確權(quán)決定，應(yīng)當(dāng)依法給予保護(hù)，其定性錯(cuò)誤。其二，１１號(hào)《處理決定》是以無(wú)法找到１０６２．７５平方米土地從集體土地征用為國(guó)有土地的有關(guān)材料和查不到白龍衛(wèi)生院辦理有關(guān)用地手續(xù)的依據(jù)為由，確認(rèn)上述土地仍為龍歧村集體所有。復(fù)議決定應(yīng)對(duì)上述確權(quán)行為是否合法，其理由是否成立進(jìn)行審查，而不應(yīng)以案外因素－－即海口市政府先前曾辦理《國(guó)有土地使用證》導(dǎo)致處理決定與辦證行為相矛盾，作為撤銷(xiāo)《處理決定》的理由。事實(shí)上，爭(zhēng)議地究竟應(yīng)作為國(guó)有土地確權(quán)給白龍衛(wèi)生院，還是應(yīng)當(dāng)作為集體土地確權(quán)給龍歧村，其爭(zhēng)議的解決與四戶(hù)村民已辦理《國(guó)有土地使用證》一事在形式上并無(wú)直接聯(lián)系。應(yīng)當(dāng)說(shuō)１１號(hào)《處理決定》解決的是白龍衛(wèi)生院與龍歧村之間的土地爭(zhēng)議，沒(méi)有解決四戶(hù)村民與白龍衛(wèi)生院，或四戶(hù)村民與龍歧村之間的土地爭(zhēng)議，所以２４號(hào)《復(fù)議決定》脫離了具體行政行為評(píng)判范圍，并引入案外因素來(lái)評(píng)價(jià)原具體行政行為，得出原具體行政行為基本事實(shí)不清的結(jié)論，顯屬不當(dāng)。更為重要的是，龍歧村四戶(hù)村民已在１１號(hào)《處理決定》以前，就爭(zhēng)議地范圍內(nèi)部分土地取得了《國(guó)有土地使用證》。在此情況下，?？谑姓疅o(wú)論將該宗地確權(quán)給龍歧村集體所有或?qū)⑹褂脵?quán)確定給白龍衛(wèi)生院都是對(duì)已經(jīng)取得《國(guó)有土地使用證》的持證人合法權(quán)益的侵害。因此，復(fù)議決定應(yīng)理順法律關(guān)系，按法定程序應(yīng)首先保護(hù)《國(guó)有土地使用證》的權(quán)威性，而不能對(duì)這一事實(shí)置之不理，或置《國(guó)有土地使用證》的法律效力于不顧，因?yàn)橥恋厥褂米C是享有土地使用權(quán)的合法憑證且效力最高，處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議中的任何權(quán)利保護(hù)均不能與土地使用證載明的權(quán)利相沖突。２４號(hào)《復(fù)議決定》恰恰違背了這一基本原則。緣此，２４號(hào)《復(fù)議決定》發(fā)生法律效力后，直接導(dǎo)致?？谑姓辉倏紤]爭(zhēng)議地的歷史現(xiàn)狀，單純?yōu)楸Ｗo(hù)原市城建局城建管（８５）０１８號(hào)文而徑行撤銷(xiāo)了陳忠雄、陳忠勇、陳亞秋所持的《國(guó)有土地使用證》，其后行政訴訟中的生效判決亦將該決定作為依據(jù)，維持海口市政府撤銷(xiāo)陳忠雄、陳忠勇、陳亞秋《國(guó)有土地使用證》的行政行為，最終導(dǎo)致本案訴訟。因此，２４號(hào)《復(fù)議決定》撤銷(xiāo)１１號(hào)《處理決定》的理由以及對(duì)原市城建局城建管（８５）０１８號(hào)文的定性均有不當(dāng)，陳忠雄、陳忠勇、陳亞秋要求予以撤銷(xiāo)的理由成立。遂判決撤銷(xiāo)２４號(hào)《復(fù)議決定》，由海南省政府重新作出復(fù)議決定，駁回陳忠雄、陳忠勇、陳亞秋要求維持１１號(hào)《處理決定》的訴訟請(qǐng)求。
　　上訴人白龍衛(wèi)生院不服一審法院判決，向本院上訴稱(chēng)：一、２４號(hào)《復(fù)議決定》與被上訴人的權(quán)利義務(wù)無(wú)直接關(guān)系，與被上訴人真正發(fā)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系的是市土權(quán)（２００４）２３號(hào)處理決定，針對(duì)該處理決定，被上訴人已提起行政訴訟且經(jīng)終審法院生效判決駁回。因此，被上訴人顯然無(wú)權(quán)再對(duì)２４號(hào)《復(fù)議決定》提起訴訟。二、本案事實(shí)已經(jīng)法院審理，被上訴人起訴屬重復(fù)起訴，依法應(yīng)予駁回。三、市城建局的批復(fù)及頒發(fā)的紅線(xiàn)圖在當(dāng)時(shí)是確認(rèn)土地權(quán)屬的合法憑證，衛(wèi)生院對(duì)該地的用地手續(xù)完善，權(quán)屬已得到確認(rèn)。四、即使２４號(hào)《復(fù)議決定》沒(méi)有考慮到被上訴人持有土地使用證等因素，但生效判決亦已確認(rèn)行政機(jī)關(guān)向被上訴人頒發(fā)土地證有誤，撤銷(xiāo)土地證并無(wú)不當(dāng)。五、２４號(hào)《復(fù)議決定》完全根據(jù)參加復(fù)議的雙方當(dāng)事人的申請(qǐng)及答辯形成，并未脫離原具體行政行為的評(píng)判范圍。請(qǐng)求二審法院撤銷(xiāo)一審判決，駁回原告起訴，維持２４號(hào)《復(fù)議決定》。
　　三被上訴人辯稱(chēng)：一、２４號(hào)《復(fù)議決定》直接損害了被上訴人的合法權(quán)益，其有權(quán)提起訴訟要求撤銷(xiāo)。二、被上訴人從未針對(duì)２４號(hào)《復(fù)議決定》提起訴訟，故不屬重復(fù)起訴。三、一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，依法應(yīng)予維持。
　　原審被告海南省政府認(rèn)為：被上訴人（原審原告）起訴已超過(guò)起訴期限。２００４年９月，?？谑姓罁?jù)生效復(fù)議決定的要求重新作出具體行政行為－－撤銷(xiāo)原由被上訴人持有的國(guó)有土地使用證，被上訴人曾申請(qǐng)過(guò)行政復(fù)議。因此，其于當(dāng)時(shí)已經(jīng)知道２４號(hào)復(fù)議決定的內(nèi)容。被上訴人于２００６年５月向法院起訴，顯然超過(guò)起訴期限。二、２４號(hào)《復(fù)議決定》沒(méi)有否定被上訴人取得的土地權(quán)利。三、?？谑姓男碌奶幚頉Q定是依據(jù)《土地登記規(guī)則》的要求進(jìn)行，雖然不符合２４號(hào)《復(fù)議決定》的本意，但這種先行撤銷(xiāo)土地使用權(quán)證再處理土地爭(zhēng)議的方式也未嘗不可，也沒(méi)有從根源上否認(rèn)被上訴人的土地權(quán)益，只是進(jìn)入土地爭(zhēng)議的確權(quán)程序。請(qǐng)求二審法院撤銷(xiāo)一審判決。
　　本院認(rèn)為，被訴具體行政行為２４號(hào)《復(fù)議決定》作出時(shí)間為２００４年４月７日，本案三被上訴人即一審原告陳忠雄三人等知道該被訴具體行政行為的時(shí)間，最早可以推定為?？谑姓鶕?jù)２４號(hào)《復(fù)議決定》作出撤銷(xiāo)其持有的《國(guó)有土地使用權(quán)證》決定的時(shí)間，即２００４年９月２０日。由于該復(fù)議決定的當(dāng)事人為白龍衛(wèi)生院與?？谑姓?，陳忠雄等三人顯然無(wú)從知道其訴權(quán)和起訴期限，也無(wú)從知道該《復(fù)議決定》侵害其權(quán)益。當(dāng)人民法院生效判決以該《復(fù)議決定》認(rèn)定的事實(shí)為依據(jù)維持?？谑姓蜂N(xiāo)其所持國(guó)有土地使用證的具體行政行為時(shí)，其要求人民法院對(duì)該《復(fù)議決定》進(jìn)行審查符合最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第四十一條第二款之規(guī)定。
　　根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五條之規(guī)定，人民法院依法對(duì)被訴具體行政行為進(jìn)行合法性審查。２４號(hào)《復(fù)議決定》認(rèn)定白龍衛(wèi)生院對(duì)爭(zhēng)議地的使用權(quán)已經(jīng)原海口市城建局城建管（８５）０１８號(hào)文確定，但該文文字表述的是市政府＂同意辦理征地手續(xù)＂。２４號(hào)《復(fù)議決定》認(rèn)定的事實(shí)及相關(guān)證據(jù)，均無(wú)白龍衛(wèi)生院已根據(jù)原?？谑谐墙ň殖墙ü埽ǎ福担埃保柑?hào)文件辦理征地手續(xù)的證據(jù)，且亦查明白龍衛(wèi)生院也沒(méi)有實(shí)際使用門(mén)診部之外的土地。１１號(hào)《處理決定》以無(wú)法找到將爭(zhēng)議地征為國(guó)有土地的有關(guān)材料為由認(rèn)定爭(zhēng)議地尚未征用，顯然不屬認(rèn)定事實(shí)不清，主要證據(jù)不足。從?？谑姓毮懿块T(mén)市國(guó)土海洋資源局為陳桂英辦理土地登記過(guò)程中的地籍調(diào)查、土地登記申請(qǐng)審核公告來(lái)看，其對(duì)陳忠雄、陳忠勇、陳亞秋申請(qǐng)登記土地的權(quán)屬性質(zhì)均認(rèn)定為集體所有，與１１號(hào)《處理決定》認(rèn)定的土地權(quán)屬性質(zhì)一致。實(shí)際上，對(duì)于?？谑姓畬⒃撟诘匦再|(zhì)整體認(rèn)定為集體所有，又將其中部分認(rèn)定為國(guó)有之行為，復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)以同一宗地存在兩種不同性質(zhì)權(quán)屬為由予以撤銷(xiāo)，但基于龍歧村委會(huì)已于１９９４年撤銷(xiāo)建制的事實(shí)，?？谑姓C證行為亦不足以＂造成本案基本事實(shí)不清＂。２４號(hào)《復(fù)議決定》認(rèn)為《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第十六條的四款規(guī)定都是土地國(guó)家所有的情形，但該條第四款也明確＂凡屬上述情況以外未辦理征地手續(xù)使用的農(nóng)民集體土地，由縣級(jí)以上人民政府根據(jù)具體情況，按當(dāng)時(shí)規(guī)定補(bǔ)辦征地手續(xù)，或退還農(nóng)民集體＂，應(yīng)為關(guān)于其前三款土地國(guó)家所有情形的除外規(guī)定。?？谑姓鳛橛袡?quán)機(jī)關(guān)，根據(jù)其查明的事實(shí)，據(jù)此認(rèn)定爭(zhēng)議地屬龍歧村集體所有難以認(rèn)定為引用依據(jù)適當(dāng)。綜上，一審法院以２４號(hào)《復(fù)議決定》撤銷(xiāo)１１號(hào)《處理決定》的理由及對(duì)原市城建局城管（８５）０１８號(hào)文的定性均有不當(dāng)予以撤銷(xiāo)并駁回陳忠雄、陳忠勇、陳亞秋要求維持１１號(hào)《處理決定》的訴訟請(qǐng)求，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，依法應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：
　　駁回上訴，維持原判。
　　一審案件受理費(fèi)由海南省人民政府負(fù)擔(dān)，二審案件受理費(fèi)由上訴人白龍衛(wèi)生院負(fù)擔(dān)。
　　本判決為終審判決。
　　

審判長(zhǎng)：熊大勝
代理審判員：葉珊茹
代理審判員：陳建
二００六年十一月二十三日
書(shū)記員：趙道遠(yuǎn)