海南省高級(jí)人民法院
行政判決書
（２００６）瓊行終字第１５８號(hào)

　　
　　上訴人（原審原告）黃循玲，女，４１歲，黎族，三亞市人，在三亞市社會(huì)福利院工作，現(xiàn)住三亞市河?xùn)|區(qū)紅郊居委會(huì)二組。
　　委托代理人翟朝輝，男，三亞市崖城法律事務(wù)所法律工作者。
　　被上訴人（原審被告）三亞市人民政府。（簡(jiǎn)稱三亞市政府）住所三亞市新風(fēng)路１號(hào)
　　法定代表人陸志遠(yuǎn)，市長(zhǎng)。
　　委托代理人蒙進(jìn)良，男，３８歲，漢族，三亞市河?xùn)|區(qū)管委會(huì)干部。
　　原審第三人歐玉珠，女，５１歲，黎族，三亞市人，無業(yè)，現(xiàn)住三亞市河?xùn)|區(qū)紅郊居委會(huì)二組。
　　委托代理人陳川華，男，海南言必信律師事務(wù)所律師。
　　黃循玲因其訴三亞市人民政府宅基地糾紛處理決定一案，不服三亞市中級(jí)人民法院作出的（２００６）三亞行初字第１２號(hào)行政判決，于２００６年９月１日通過該院向本院提起上訴。本院于２００６年１０月１６日受理后，依法組成合議庭，于２００６年１２月１８日在本院第二審判庭公開開庭審理了本案。黃循玲及其委托代理人翟朝輝、三亞市政府的委托代理人蒙進(jìn)良，歐玉珠及委托代理人陳川華均到庭參加訴訟。本案經(jīng)報(bào)最高人民法院批準(zhǔn)，延長(zhǎng)審限至２００７年２月１６日?，F(xiàn)已審理終結(jié)。
　　原審認(rèn)定，爭(zhēng)議地位于三亞市河?xùn)|區(qū)紅郊社區(qū)居委會(huì)，地上有一株芒果樹，該樹是歐玉珠的胞哥種植的，除此之外沒有任何物證證實(shí)該地屬于黃循玲或歐玉珠。在二人為爭(zhēng)議地起糾紛后，河?xùn)|區(qū)司法所、信訪辦派出工作人員去調(diào)查，調(diào)查人員記錄下證人歐玉川、張冠英、蒲德珍、李祥東、呂華等人的證言證詞后，將爭(zhēng)議地確權(quán)給歐玉珠所有。另查，由于黃循玲不配合調(diào)查，致使調(diào)查人員無法測(cè)量爭(zhēng)議地的面積與四至。
　　原審認(rèn)為，市政府派出的調(diào)查人員陳黃勇、黃金興所作的調(diào)查筆錄雖因只有一個(gè)調(diào)查人員簽名存在瑕疵，但調(diào)查人員是以調(diào)查組而非單個(gè)人的形式出現(xiàn)，故對(duì)證人歐玉川、張冠英、蒲德珍、李祥東、呂華等人所作的調(diào)查筆錄應(yīng)視為合法有效。三府［２００５］１３０號(hào)決定（簡(jiǎn)稱１３０號(hào)決定）只是將爭(zhēng)議地確權(quán)給第三人歐玉珠，至于面積多少、四至如何，應(yīng)在國(guó)土部門發(fā)證時(shí)具體予以解決。１３０號(hào)決定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第一款的規(guī)定，判決予以維持。訴訟費(fèi)１００元由黃循玲承擔(dān)。
　　上訴人黃循玲上訴稱：一、被上訴人三亞市政府作出被訴具體行政行為存在程序違法：１、被上訴人在一審訴訟期間沒有提交訴訟證據(jù)，應(yīng)視為作出具體行政行為時(shí)沒有證據(jù)。被上訴人作出確權(quán)決定沒有經(jīng)過調(diào)查，一審以第三人提供的證據(jù)代替被上訴人的舉證責(zé)任，并作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)，采信證據(jù)違法；２、對(duì)證人的調(diào)查筆錄均為一個(gè)人單獨(dú)取證，取證行為違法，不能作為本案認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)。二、１３０號(hào)決定沒有認(rèn)定爭(zhēng)議地的面積、四至，確權(quán)的基本事實(shí)不清。請(qǐng)求撤銷一審判決，撤銷１３０號(hào)決定。
　　被上訴人三亞市政府答辯稱：被上訴人確權(quán)前通過下級(jí)行政單位已做了大量的調(diào)查工作，在一審時(shí)已提交五份證人證言，一審?fù)徱惨堰M(jìn)行質(zhì)證，庭審筆錄中清楚記載質(zhì)證過程，上訴人所稱不符合客觀事實(shí)；對(duì)爭(zhēng)議地的調(diào)查是組成調(diào)查組去的，由多人組成，所做調(diào)查筆錄真實(shí)有效，足以認(rèn)定確權(quán)的基本事實(shí)。調(diào)查筆錄上只有單個(gè)人簽名是工作疏忽；因?yàn)樯显V人不配合，無法對(duì)爭(zhēng)議地進(jìn)行丈量，所以１３０號(hào)決定不能明確記載爭(zhēng)議地的面積和四至，但大體方位是清楚的，經(jīng)調(diào)查在證據(jù)充分的情況下作出的確權(quán)決定。具體的面積、四至可由國(guó)土局在頒證時(shí)予以測(cè)量。
　　第三人歐玉珠答辯意見與被上訴人基本一致，其還補(bǔ)充稱：法律沒有明確規(guī)定政府確權(quán)調(diào)查取證必須兩個(gè)以上工作人員進(jìn)行，本案被上訴人的取證程序沒有違法之處。因上訴人不配合無法測(cè)量，被上訴人確權(quán)時(shí)沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，所以１３０號(hào)決定不能明確記載爭(zhēng)議地的面積和四至，應(yīng)由國(guó)土部門頒證時(shí)予以勘驗(yàn)測(cè)量。
　　二審?fù)徶貜谋簧显V人作出１３０號(hào)決定認(rèn)定的事實(shí)是否清楚、程序是否合法兩方面進(jìn)行了調(diào)查。各方當(dāng)事人對(duì)上訴人與第三人發(fā)生糾紛，第三人請(qǐng)求被上訴人處理的經(jīng)過予以認(rèn)可。對(duì)１３０號(hào)決定沒有對(duì)爭(zhēng)議地的具體面積、四至作出明確認(rèn)定、被上訴人所作的調(diào)查筆錄上只有一個(gè)調(diào)查人員簽名的事實(shí)均沒有異議。上訴人上訴稱被上訴人一審訴訟期間沒有提交據(jù)以作出具體行政行為的證據(jù)。經(jīng)查，據(jù)一審?fù)徆P錄記載，被上訴人一審期間提交了據(jù)以作出１３０號(hào)決定的五份證人證言，并在法庭的主持下進(jìn)行舉證質(zhì)證，各方當(dāng)事人均發(fā)表了質(zhì)證意見。
　　又查，上訴人與第三人發(fā)生宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議后，第三人請(qǐng)求被上訴人進(jìn)行處理。被上訴人在作出１３０號(hào)決定即土地使用權(quán)確權(quán)前未組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行先行調(diào)解。
　　本院認(rèn)為，第二審人民法院審理上訴案件，應(yīng)當(dāng)對(duì)原審人民法院的裁判和被訴具體行政行為是否合法進(jìn)行全面審查。本案中，被上訴人在一審訴訟期間提交了據(jù)以作出具體行政行為的證人證言，并且法律也沒有明文規(guī)定由單個(gè)工作人員作出的調(diào)查筆錄具有非法性。但被上訴人在作出１３０號(hào)處理決定時(shí)沒有認(rèn)定具體的確權(quán)面積和四至，屬認(rèn)定事實(shí)不清。另外，《海南省經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》第九條第三款規(guī)定：＂土地所有權(quán)和土地使用權(quán)爭(zhēng)議，爭(zhēng)議各方?jīng)]有證據(jù)證明土地歸屬，又調(diào)解不成的，由縣級(jí)以上人民政府根據(jù)具體情況決定其歸屬。＂國(guó)土資源部第１７號(hào)令發(fā)布的《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第二十三條規(guī)定：＂國(guó)土資源行政主管部門對(duì)受理的爭(zhēng)議案件，應(yīng)當(dāng)在查清事實(shí)、分清權(quán)屬關(guān)系的基礎(chǔ)上先行調(diào)解，…＂。被上訴人在作出１３０號(hào)決定確權(quán)決定前，沒有組織爭(zhēng)議雙方進(jìn)行先行調(diào)解，程序嚴(yán)重違法。綜上，被上訴人作出１３０號(hào)決定認(rèn)定事實(shí)不清，程序違法，應(yīng)予以撤銷。一審沒有對(duì)被上訴人的具體行政行為作全面的合法性審查，認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，依法亦應(yīng)予撤銷。上訴人上訴部分有理，本院予以支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（三）項(xiàng)、第五十四條第（二）款第三項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問題的解釋》第六十條第一款、第七十條的規(guī)定，判決如下：
　　一、撤銷三亞市中級(jí)人民法院（２００６）三亞行初字第１２號(hào)行政判決；
　　二、撤銷被上訴人三亞市人民政府作出的三府（２００５）１３０號(hào)《關(guān)于歐玉珠與黃循玲宅基地權(quán)屬糾紛的處理決定》，三亞市人民政府應(yīng)在本判決生效后六十日內(nèi)重新作出處理決定；
　　一、二審案件受理費(fèi)人民幣２００元由被上訴人三亞市人民政府負(fù)擔(dān)。
　　本判決為終審判決。
　　






審　判　長(zhǎng)　　趙　　立
審　判　員　　錢　　冰
代理審判員　　葉珊茹
二００六年十二月二十一日
書　記　員　　容澤清