????一、《解釋》的出臺(tái)是農(nóng)民維權(quán)的迫切需要

????問(wèn)：最高人民法院今天公布了《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》，請(qǐng)您談?wù)勊痉ń忉尦雠_(tái)的背景?

????答：我國(guó)有9億農(nóng)民，“三農(nóng)”問(wèn)題事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定的大局，也是我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。而依法保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定以及構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有十分重要的意義。黨的十六屆三中全會(huì)提出要“依法保障農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)的各項(xiàng)權(quán)利”。近年來(lái)，涉及農(nóng)村土地承包的糾紛案件日益增多，這一類(lèi)糾紛普遍具有理論復(fù)雜、政策性強(qiáng)、涉及面廣、敏感度高、處理難度大的特點(diǎn)，解決不好容易導(dǎo)致矛盾激化并影響社會(huì)穩(wěn)定。以往，人民法院審理農(nóng)村土地承包糾紛案件時(shí)適用的法律主要是《民法通則》以及《合同法》等基本法律規(guī)范，但這些法律的規(guī)定在解決農(nóng)村土地承包糾紛案件中又存在針對(duì)性不強(qiáng)的問(wèn)題。社會(huì)各界包括廣大農(nóng)民，對(duì)《解釋》的出臺(tái)都報(bào)以熱切的期望?！掇r(nóng)村土地承包法》施行后，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)貫徹實(shí)施《農(nóng)村土地承包法》的情況進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查，并專(zhuān)門(mén)行文要求最高人民法院就此盡快制定有關(guān)的司法解釋。為切實(shí)貫徹落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》及相關(guān)法律規(guī)定，給人民法院相關(guān)的審判實(shí)踐提供更具操作性的司法解釋依據(jù)，為農(nóng)民維權(quán)提供更為明確、具體、有力的法律武器，最高人民法院制定并公布了《解釋》。其目的在于明確人民法院作為民事案件受理農(nóng)村土地承包糾紛的范圍以及相關(guān)具體爭(zhēng)議的處理規(guī)則，以期將農(nóng)民土地承包權(quán)益的司法保護(hù)工作落到實(shí)處。

????二、《解釋》稿系統(tǒng)修改了39次

????問(wèn)：據(jù)我們所知，涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件大部分發(fā)生在基層，最高人民法院直接接觸的較少，而《解釋》是針對(duì)處理此類(lèi)糾紛所作的司法解釋?zhuān)潆y度可想而知，請(qǐng)您談一談《解釋》制定的過(guò)程?

????答：農(nóng)村土地承包糾紛實(shí)踐性極強(qiáng)、牽涉面極廣，也十分復(fù)雜。所以，在《解釋》的起草工作中，我們時(shí)刻以“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀和司法為民要求為指導(dǎo)思想，高度重視調(diào)查調(diào)研，堅(jiān)決杜絕閉門(mén)造車(chē)。在此基礎(chǔ)上，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮了各方面的力量收集問(wèn)題和分析論證。

????在起草制定過(guò)程中，《解釋》起草小組曾多次深入基層調(diào)查研究。初稿形成后，2003年9月19日及11月4日，我們參加了全國(guó)人大常委會(huì)《農(nóng)村土地承包法》執(zhí)法檢查組召開(kāi)第一次和第二次全體會(huì)議。11月21日，為充分聽(tīng)取中央及國(guó)務(wù)院各相關(guān)部門(mén)對(duì)《解釋》稿的意見(jiàn)，我們會(huì)同農(nóng)業(yè)部召開(kāi)了征求意見(jiàn)座談會(huì)。全國(guó)人大法工委、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中共中央研究室、國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)務(wù)院研究室、國(guó)土資源部、水利部、國(guó)家林業(yè)局等單位派員參加了會(huì)議。12月12日，又在京召開(kāi)了有關(guān)民法、民訴法學(xué)專(zhuān)家學(xué)者參加的專(zhuān)家論證會(huì)。

????為在更廣泛的范圍內(nèi)聽(tīng)取社會(huì)各界，尤其是廣大農(nóng)民群眾的意見(jiàn)和呼聲，考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性和農(nóng)民群眾接觸《解釋》稿的可能性，我院于2003年12月31日將《解釋》征求意見(jiàn)稿在人民日?qǐng)?bào)、法制日?qǐng)?bào)、人民法院報(bào)、中國(guó)農(nóng)民報(bào)以及人民網(wǎng)、中國(guó)普法網(wǎng)、中國(guó)法院網(wǎng)、中國(guó)農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)等媒體同時(shí)公布，公開(kāi)征求意見(jiàn)。此舉在全社會(huì)引起了普遍關(guān)注。特別是在人民日?qǐng)?bào)上全文刊發(fā)，在我院司法解釋制定工作歷史上，還是第一次。盡管各界對(duì)《解釋》征求意見(jiàn)稿提出了各種修改意見(jiàn)，但都認(rèn)為《解釋》的起草是我院貫徹“三個(gè)代表”重要思想和“司法為民”要求的具體體現(xiàn)，希望《解釋》盡快出臺(tái)。 #p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

????2004年4月中旬，我院民一庭會(huì)同農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司分成兩個(gè)調(diào)研小組，分赴山東、湖南、廣西等地進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研。兩個(gè)調(diào)研小組行程跨越濟(jì)寧、濰坊、長(zhǎng)沙、常德、張家界、南寧、株州、桂林等地市，深入聽(tīng)取了各級(jí)人民法院及人民法庭、各級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)及基層經(jīng)管部門(mén)、婦聯(lián)組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及村民委員會(huì)、村民小組同志的意見(jiàn)，特別是走進(jìn)農(nóng)民家中和田間地頭聽(tīng)到了農(nóng)民最真實(shí)的呼聲。6月28日，我院下發(fā)了《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)涉農(nóng)案件審判工作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供司法保障的通知》。其中對(duì)下級(jí)法院提出了“要注意深入調(diào)查研究，及時(shí)總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，對(duì)審判實(shí)踐中出現(xiàn)的帶普遍性的新情況、新問(wèn)題，要認(rèn)真研究、妥善處理，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)逐級(jí)層報(bào)我院”的明確要求。

????在《解釋》稿已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段的情況下，10月10日至12日，我院在重慶市召開(kāi)了有11個(gè)省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院和部分中級(jí)人民法院、基層人民法院同志參加的座談會(huì)。11月10日至12日，又赴安徽參加了該省農(nóng)村土地承包糾紛處理座談會(huì)。通過(guò)這兩次座談會(huì)，我們對(duì)《解釋》稿再次作了修改，并于2004年11月下旬，在京邀請(qǐng)全國(guó)人大法工委、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國(guó)務(wù)院法制辦、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部、全國(guó)婦聯(lián)、公安部、教育部、國(guó)家人口與計(jì)劃生育委員會(huì)以及解放軍軍事法院等單位派員參加了論證會(huì)。會(huì)后又在中央黨校政法部的大力支持下，專(zhuān)赴中央黨校聽(tīng)取了十位縣委書(shū)記的意見(jiàn)。在以上工作的基礎(chǔ)上，我院就《解釋》稿征求了全國(guó)人大法工委、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國(guó)務(wù)院法制辦、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部、全國(guó)婦聯(lián)、公安部、勞動(dòng)部等部門(mén)的書(shū)面意見(jiàn)，還專(zhuān)門(mén)到全國(guó)人大法工委、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部進(jìn)行了溝通。

????從《解釋》制定工作啟動(dòng)至今，我們共在四川、安徽、江蘇、浙江、山東、湖南、廣西、重慶等地進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。召開(kāi)專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研座談會(huì)27次，參會(huì)人員共計(jì)近650人。加上報(bào)送綜合書(shū)面材料的北京、廣東、河南、上海、陜西、河北、遼寧、吉林、內(nèi)蒙古等，共輻射了具有代表性的17個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。通過(guò)以上途徑共收集報(bào)刊登載資料、下級(jí)法院或者農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)（包括農(nóng)業(yè)經(jīng)管部門(mén)）專(zhuān)報(bào)材料、有關(guān)地方法規(guī)規(guī)章、征集來(lái)信和網(wǎng)上意見(jiàn)以及整理會(huì)議記錄等計(jì)160余萬(wàn)字。在此基礎(chǔ)上，對(duì)《解釋》稿進(jìn)行成系統(tǒng)修改39次?；仡櫿麄€(gè)起草制定過(guò)程，我們始終得到了相關(guān)部門(mén)的大力支持，因此可以說(shuō)《解釋》的出臺(tái)是各界大力配合與協(xié)調(diào)的成果，是集體智慧的結(jié)晶?！督忉尅返墓际菍?duì)社會(huì)各界關(guān)心和支持司法解釋制定工作的最好回報(bào)，也是司法解釋制定工作民主化的集中體現(xiàn)。

????三、五種情形屬于民事糾紛，人民法院應(yīng)予受理

????問(wèn)：前一段時(shí)間，涉及人民法院受理農(nóng)村土地承包糾紛的范圍問(wèn)題引起社會(huì)關(guān)注，《解釋》的出臺(tái)對(duì)這個(gè)問(wèn)題的解決有什么意義?

????答：在《農(nóng)村土地承包法》公布實(shí)施前，對(duì)農(nóng)村土地承包工作的規(guī)范和調(diào)整主要是通過(guò)落實(shí)中央有關(guān)政策措施來(lái)進(jìn)行的。《農(nóng)村土地承包法》公布實(shí)施后，如何確定涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件的受理范圍問(wèn)題日益凸顯。為切實(shí)解決農(nóng)民打官司難的問(wèn)題，對(duì)農(nóng)民已經(jīng)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，因其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被侵害而提起的民事訴訟，《解釋》規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以受理。其中包括：農(nóng)村土地承包合同糾紛、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承等糾紛案件。此外，對(duì)承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配引起的爭(zhēng)議，因其同樣屬于平等民事主體之間的糾紛，人民法院也應(yīng)當(dāng)依法予以受理。

????四、違法收回、調(diào)整承包地：不支持；

????承包方要求返還承包地：應(yīng)支持 #p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

????問(wèn)：近一段時(shí)間以來(lái)，涉及違法收回、調(diào)整或者棄耕撂荒承包地的糾紛十分突出，《解釋》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的保護(hù)是怎樣規(guī)定的？

????答：前些年，尊重和維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的意識(shí)不是很高。在有些地方，違反基本農(nóng)田保護(hù)的法律、法規(guī)以及政策，盲目推行退耕還林或者規(guī)模化經(jīng)營(yíng)等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一些農(nóng)戶的承包土地被違法收回或者調(diào)整。此外，因稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，農(nóng)民種田收益微薄甚至虧本，所以棄耕撂荒承包地外出務(wù)工的現(xiàn)象也十分普遍。自2003年以來(lái)，一系列促進(jìn)農(nóng)民增收的政策措施相繼出臺(tái)，廣大農(nóng)民的種田積極性大大提高，返鄉(xiāng)要求拿回承包地的糾紛呈現(xiàn)出激增態(tài)勢(shì)。而被違法收回、調(diào)整或者棄耕撂荒的承包地往往已經(jīng)由發(fā)包方另行發(fā)包給了他人，甚至業(yè)已承包經(jīng)營(yíng)多年。如何處理這些糾紛，是審判實(shí)踐中遇到的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。

????對(duì)此，《解釋》第六條規(guī)定，對(duì)涉及發(fā)包方違法收回、調(diào)整承包地，或者承包方棄耕撂荒承包地的糾紛，按照不同情形，分別處理。該規(guī)定的基本考慮是：農(nóng)民通過(guò)家庭承包方式依法取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是其安身立命的根本，其權(quán)利性質(zhì)應(yīng)屬于物權(quán)，這也是《農(nóng)村土地承包法》的立法重點(diǎn)所在。違法收回、調(diào)整承包地是對(duì)物權(quán)的侵害，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)基于物權(quán)人的地位尋求法律保護(hù)，要求返還承包地。不論侵權(quán)人是否已將該承包地與他人另行建立了承包合同關(guān)系，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人要求返還承包地的，均應(yīng)予以支持。此外，承包方棄耕撂荒承包地有其深刻復(fù)雜的背景，《農(nóng)村土地承包法》對(duì)發(fā)包方收回承包地做了嚴(yán)格的限定，并未規(guī)定此種情形下發(fā)包方可以收回承包地。從維護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人利益的考慮出發(fā)，棄耕撂荒承包地的承包方要求返還承包地的訴訟請(qǐng)求，亦應(yīng)予以支持。2004年3月30日和4月30日，國(guó)務(wù)院相繼以國(guó)辦發(fā)明電（2004）15號(hào)和21號(hào)發(fā)出《關(guān)于盡快恢復(fù)撂荒耕地生產(chǎn)的緊急通知》以及《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》，從行政角度作出了與《解釋》立場(chǎng)一致的規(guī)定。

????五、無(wú)法定理由不同意轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的：不影響合同效力

????問(wèn)：《農(nóng)村土地承包法》第三十七條規(guī)定，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意，《解釋》第十三條規(guī)定了除外條款的理由是什么？

????答：《農(nóng)村土地承包法》第三十七條規(guī)定，承包方采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。因此，實(shí)踐中不少人認(rèn)為，只要未經(jīng)發(fā)包方同意，承包方與他人訂立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同即為無(wú)效?！掇r(nóng)村土地承包法》做此規(guī)定的目的，并不是要限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的流轉(zhuǎn)自主權(quán)，而是為了更加充分地保護(hù)承包方的權(quán)益。因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)民而言至關(guān)重要，一旦轉(zhuǎn)讓?zhuān)诔邪趦?nèi)就無(wú)法再行取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但更應(yīng)看到的是，不能在無(wú)法定理由的情況下，干涉土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)自主權(quán)。基于此種考慮，《解釋》第十三條后段規(guī)定，發(fā)包方無(wú)法定理由不同意或者拖延表態(tài)的，不影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力?！督忉尅穼?shí)際是運(yùn)用了立法目的解釋的方法論，其規(guī)定與《農(nóng)村土地承包法》的立法目的是一致的。

????六、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押：無(wú)效

????問(wèn)：《農(nóng)村土地承包法》對(duì)家庭承包中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定中并未禁止設(shè)定抵押，《解釋》第十五條為何要規(guī)定以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押的行為無(wú)效？

????答：《農(nóng)村土地承包法》對(duì)家庭承包方是否可以采取抵押方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確實(shí)未作明確規(guī)定。但抵押權(quán)作為擔(dān)保物權(quán)，依物權(quán)法定原理，抵押擔(dān)保物的范圍亦應(yīng)遵從法定。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在性質(zhì)上實(shí)為集體土地使用權(quán)，根據(jù)《擔(dān)保法》第三十七條第（二）項(xiàng)和第三十四條第（五）項(xiàng)規(guī)定，除了依法經(jīng)發(fā)包方同意抵押的“四荒”等荒地的土地使用權(quán)外，集體土地使用權(quán)不得抵押。其本意在于，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押權(quán)，在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)將有可能導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人喪失這項(xiàng)極為重要的權(quán)利，從而淪為失地農(nóng)民，成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。因此，《解釋》第十五條規(guī)定：承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效。 #p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

????七、客觀情況發(fā)生無(wú)法預(yù)料的重大變化：按公平原則處理

????問(wèn)：《解釋》在第十六條有關(guān)流轉(zhuǎn)費(fèi)糾紛處理的規(guī)定中是否借鑒了情事變更原則，該條在適用中應(yīng)當(dāng)如何掌握？

????答：在中央出臺(tái)一系列惠農(nóng)政策措施之前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)有很多為零流轉(zhuǎn)費(fèi)或者負(fù)流轉(zhuǎn)費(fèi)（俗稱(chēng)“倒貼皮”、“倒貼水”）。隨著農(nóng)業(yè)稅減免力度加大、進(jìn)程加快以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的貫徹落實(shí)，繼續(xù)履行原來(lái)的約定，在當(dāng)事人之間無(wú)疑造成了顯失公平的結(jié)果。而這是由于國(guó)家農(nóng)業(yè)基本政策的重大調(diào)整所致。對(duì)于流轉(zhuǎn)合同而言，屬于訂立當(dāng)時(shí)的基礎(chǔ)或者環(huán)境，因不可歸責(zé)于當(dāng)事人的事由發(fā)生的非當(dāng)初所能預(yù)料的變更。此類(lèi)糾紛在今后一段時(shí)期內(nèi)極有可能大幅度增長(zhǎng)。如果不確立一定的協(xié)調(diào)原則，農(nóng)民的基本權(quán)利就有可能得不到保護(hù)。情事變更原則的制度功能，可以為此問(wèn)題的解決提供有益的參考價(jià)值。盡管相關(guān)爭(zhēng)論歷來(lái)存在，但我們認(rèn)為，在這一類(lèi)糾紛中借鑒情事變更原則的制度機(jī)理是可行的。因此，《解釋》第十六條規(guī)定：因承包方不收取流轉(zhuǎn)價(jià)款或者向?qū)Ψ街Ц顿M(fèi)用的約定產(chǎn)生糾紛，當(dāng)事人協(xié)商變更無(wú)法達(dá)成一致，且繼續(xù)履行又顯失公平的，人民法院可以根據(jù)發(fā)生變更的客觀情況，按照公平原則處理。不過(guò)，在適用該條規(guī)定的時(shí)候，必須嚴(yán)格掌握。要看糾紛產(chǎn)生的原因是什么、原約定是否造成當(dāng)事人間權(quán)利義務(wù)顯失平衡的結(jié)果等。不能動(dòng)輒變更當(dāng)事人的約定，踐踏合同的嚴(yán)肅性。

????八、一地?cái)?shù)包的處理原則：已經(jīng)登記的取得經(jīng)營(yíng)權(quán)

????問(wèn)：在其他方式承包中，經(jīng)常出現(xiàn)發(fā)包方就同一土地與數(shù)人建立承發(fā)包關(guān)系，對(duì)由此產(chǎn)生的權(quán)利沖突，應(yīng)如何處理？

????答：一地?cái)?shù)包是指，發(fā)包方就同一土地與他人訂立兩份以上承包合同的情況。對(duì)一地?cái)?shù)包中權(quán)利取得沖突糾紛的處理，有觀點(diǎn)認(rèn)為，不論是否經(jīng)過(guò)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書(shū)，其他方式承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都是一種債權(quán)。在農(nóng)村的熟人社會(huì)中，實(shí)際耕種等方式（交付占有）較之登記領(lǐng)證更具有公示性，因此更應(yīng)予以保護(hù)。我們認(rèn)為，如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將其權(quán)利依法登記，則該權(quán)利具有了法定的公示方式。《農(nóng)村土地承包法》第四十九條已經(jīng)賦予依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書(shū)的其他方式承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以相應(yīng)的物權(quán)效力。因此，《解釋》第二十條首先從權(quán)利性質(zhì)方面區(qū)分，如果一方已經(jīng)依法登記，則該人享有的是一種物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。其他未進(jìn)行依法登記的僅為合同權(quán)利人，在性質(zhì)上屬于債權(quán)。兩者相較，前者優(yōu)先。如果均未依法登記，則兩者權(quán)利性質(zhì)同屬債權(quán)，應(yīng)依承包合同生效的時(shí)間先后確定。如根據(jù)以上方法仍不能確定，則依據(jù)合法占有使用承包地的事實(shí)確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬。為避免造成惡意搶占帶來(lái)的消極后果，《解釋》第二十條還規(guī)定，已經(jīng)發(fā)生爭(zhēng)議的，在爭(zhēng)議解決前的強(qiáng)行先占不得作為確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的依據(jù)。需特別說(shuō)明的是，《解釋》之所以未將取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書(shū)作為確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利屬性的依據(jù)，主要是基于兩個(gè)考慮：1、從法律上講，依法在登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，即已完備了物權(quán)法意義上的公示，只有依法登記才具有物權(quán)公示的實(shí)質(zhì)意義；2、從調(diào)研情況看，確權(quán)發(fā)證的工作在個(gè)別地方還有待加強(qiáng)。

????九、集體經(jīng)濟(jì)組織成員請(qǐng)求支付土地補(bǔ)償費(fèi)：應(yīng)予支持

????問(wèn)：承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛是一個(gè)較為突出和復(fù)雜的問(wèn)題，怎樣理解《解釋》針對(duì)不同性質(zhì)補(bǔ)償費(fèi)用所作的規(guī)定？

????答：此類(lèi)糾紛主要集中在城鎮(zhèn)邊緣建設(shè)用地需求較大、征地較為頻繁的地區(qū)。與其他涉農(nóng)糾紛相比，其往往涉及農(nóng)民的根本利益，具有矛盾激烈、難于化解的特點(diǎn)。目前，由此引發(fā)的涉訴信訪已經(jīng)在整個(gè)涉農(nóng)信訪中占有相當(dāng)大的比重。承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)三個(gè)部分。《解釋》第二十二條至第二十四條規(guī)定的基本內(nèi)容和考慮是：1、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)被征地農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償，理應(yīng)支付給承包方；2、安置補(bǔ)助費(fèi)是對(duì)被征地農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，只要該農(nóng)戶放棄統(tǒng)一安置，該筆費(fèi)用亦應(yīng)支付給他；3、土地補(bǔ)償費(fèi)系對(duì)集體土地所有權(quán)喪失的補(bǔ)償，其分配主體應(yīng)當(dāng)是征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)所有具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，這也是成員自益權(quán)的體現(xiàn)。 #p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

????國(guó)發(fā)【2004】28號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，制定土地補(bǔ)償費(fèi)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法。考慮到土地補(bǔ)償費(fèi)分配機(jī)制的改革趨勢(shì)，為使《解釋》的規(guī)定能夠與日后新出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范性文件銜接，《解釋》第二十四條后段另作了特別規(guī)定，即已報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法另有規(guī)定的除外。

????十、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題：已向立法機(jī)關(guān)提出建議

????問(wèn)：據(jù)我們所知，《解釋》稿中曾經(jīng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題作出了詳盡的規(guī)定，為什么在公布的《解釋》中沒(méi)有了相應(yīng)的內(nèi)容？

????答：在起草《解釋》的調(diào)查研究過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)：出嫁婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配等問(wèn)題，已經(jīng)成為影響當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的大問(wèn)題。要解決上述問(wèn)題，正確界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是必不可少的基本前提。正因?yàn)槿绱耍飨嚓P(guān)部門(mén)要求確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格標(biāo)準(zhǔn)的呼聲非常強(qiáng)烈。自2004年以來(lái)，特別是在《解釋》稿公開(kāi)征求意見(jiàn)過(guò)程中，社會(huì)各界針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題的意見(jiàn)建議占有很大比重。許多全國(guó)人大代表和全國(guó)政協(xié)委員還以提案和建議的形式，要求最高人民法院以司法解釋明確此問(wèn)題。為切實(shí)解決以上問(wèn)題，《解釋》起草小組在大量調(diào)研和分析論證的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確定問(wèn)題擬定了共計(jì)七個(gè)條文的初步意見(jiàn)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題的調(diào)研論證，在整個(gè)《解釋》起草制定工作中占據(jù)了相當(dāng)大的比重。

????最高人民法院審判委員會(huì)對(duì)《解釋》稿進(jìn)行討論后認(rèn)為：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于《立法法》第四十二條第（一）項(xiàng)規(guī)定的情形，其法律解釋權(quán)在全國(guó)人大常委會(huì)，不宜通過(guò)司法解釋對(duì)此重大事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《立法法》第四十三條規(guī)定，就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題，建議全國(guó)人大常委會(huì)作出立法解釋或者相關(guān)規(guī)定。

????