日前，行政強制法草案首次提請十屆全國人大常委會第十九次會議審議。這是繼行政處罰法與行政許可法之后的又一部規(guī)范具體行政行為的統(tǒng)一立法。

　　因為牽涉到行政管理效率與公民權(quán)利保護(hù)等諸多問題，草案引人關(guān)注。為此，我們采訪了兩位行政法學(xué)專家，近距離解讀這部法律草案。

　　行政強制是把雙刃劍

　　新京報：國家專門就行政強制進(jìn)行立法，主要是基于哪些方面考慮？

　　應(yīng)松年：行政強制在實踐當(dāng)中是一把雙刃劍，如果公民不履行法定義務(wù)，沒有行政強制手段不利于社會秩序和市場經(jīng)濟(jì)的管理。但從另一方面看，行政強制如果運用不當(dāng)，就很容易傷害公民的權(quán)利。所以，法律要非常仔細(xì)、審慎地考慮，使得每一個條款都能夠和實際的情況聯(lián)系起來。

　　行政強制法是繼行政處罰法、行政許可法之后，又一部規(guī)范政府行為、保障人民群眾合法權(quán)益的重要法律，是行政法體系中的一個重要部分。按照法治政府的原則，政府的行政強制行為要有法律依據(jù)，要由法定機(jī)關(guān)實施并力求將公民的損失降到最小。所以它所規(guī)范的行政強制措施和行政強制執(zhí)行，主要涉及行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)、有效實施行政管理，以及維護(hù)公共利益和社會秩序、及時制止違法行為等問題。

　　新京報：如何評價這次行政強制法草案？

　　薛剛凌：行政強制立法是1999年開始啟動的。

　　1999年至今已經(jīng)過去六年多，這部法律草案終于面世。立法過程有許多爭執(zhí)，如關(guān)于行政強制執(zhí)行權(quán)的配置一直存在分歧。從整體上來說，這部法律草案比過去的規(guī)范化程度提高了，很多程序方面的內(nèi)容規(guī)定和制度設(shè)置比較具體；但它不是一個很完美的產(chǎn)物，在行政強制權(quán)力配置方面基本維持了現(xiàn)狀，而更加合理性的變化并不明顯；再有就是沒有厘清有關(guān)的責(zé)任條款———當(dāng)然完善需要一個過程。

　　新京報：我國的行政強制立法走過了從無到有的過程。此前有關(guān)行政強制的內(nèi)容大多分散于行政訴訟法、行政復(fù)議法和行政處罰法等法律規(guī)范中。行政強制立法過程中如何處理新法與舊法之間的銜接？

　　薛剛凌：和行政許可法作為行政許可領(lǐng)域的基本法一樣，行政強制法也是行政強制方面的基本法。具體在哪些行政領(lǐng)域該如何行政強制，還需要單行法律法規(guī)的規(guī)定。分布在行政訴訟法、行政復(fù)議法和行政許可法等法律中的大部分強制規(guī)定將納入行政強制法中。

　　它們之間應(yīng)該是新法與舊法的關(guān)系，按照新法優(yōu)越于舊法操作就可以。

　　在行政管理效率與公民權(quán)利保護(hù)間尋求最佳平衡點

　　新京報：行政強制制度涉及行政管理的效率，也涉及對公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的處分或者限制。那么，在人權(quán)入憲、私產(chǎn)保護(hù)入憲的背景下，行政強制立法應(yīng)體現(xiàn)“行政管理效率”優(yōu)先，還是公民權(quán)利保護(hù)優(yōu)先？

　　薛剛凌：這兩個價值目標(biāo)都是應(yīng)該考慮的。在我國，人權(quán)保護(hù)、公民私有財產(chǎn)保護(hù)都已入憲，對公民權(quán)利的保護(hù)自然是非常重要的。同時，行政強制（包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行）是行政管理中最嚴(yán)厲的手段，作為行政高效的保障，直接涉及行政目標(biāo)的達(dá)成。因此，在這兩者之間不能簡單說誰先誰后。實現(xiàn)行政效率的目標(biāo)本身還可能涉及其他公民的權(quán)利。

　　比如說關(guān)閉不符合條件的煤礦、治理環(huán)境污染、監(jiān)管公共食品衛(wèi)生等。所以不能籠統(tǒng)地說誰重誰輕，而要在具體事件中做出具體判斷、分類處理。

　　新京報：如果在某一具體事件中，政府行政管理效率與公民權(quán)利保護(hù)處于不可調(diào)和狀態(tài)，立法者應(yīng)當(dāng)為執(zhí)法者提供怎樣的法律依據(jù)？

　　薛剛凌：除了一些很明確的法律規(guī)定，還要考慮一些法律原則，如比例原則。

　　行政機(jī)關(guān)實行強制措施或者強制執(zhí)行所追求的價值目標(biāo)是什么？一般來說，公民的生命安全是必須首先考慮的，公共秩序也要考慮，其他利益關(guān)系人的利益也不能忽略。這里涉及價值、利益的平衡，要將當(dāng)事人的損害降到最低程度———在實質(zhì)上把握合法性要求。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　強制不力與濫用強制難題有望破解

　　新京報：目前，一些行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，既存在對某些嚴(yán)重違法行為因缺乏強制手段處理不力的情況，也存在行政強制手段濫用的情況。兩者都有哪些表現(xiàn)？

　　薛剛凌：前一段，一個市工商局的局長跟我抱怨手段缺失。他說，有人在某個院落里進(jìn)行違法交易，他手下的執(zhí)法人員去查，人家死活不開門，好不容易開門了，結(jié)果卻放出一群狗來，咬傷了執(zhí)法人員。如果到法院申請執(zhí)行，過程很漫長，難以滿足緊急調(diào)查的要求。

　　這里邊涉及公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系問題。過去，私權(quán)利從屬于公權(quán)力，在命令服從的模式下，公權(quán)力可以有效控制私權(quán)利。改革開放二十多年來，私權(quán)利逐步生長壯大，傳統(tǒng)的命令服從模式也不再有效，但如何控制私權(quán)利的失范和惡性膨脹，需要賦予必要的公權(quán)力手段。目前，我們在這一方面比較欠缺。

　　至于強制手段濫用，主要表現(xiàn)為在執(zhí)行手段上往往采用比較激烈的手段，野蠻執(zhí)法，結(jié)果導(dǎo)致大量沖突。總結(jié)起來主要是超越法律規(guī)定、沒有法律依據(jù)、程序不合理、手段不符合比例原則等。

　　新京報：行政強制法草案對此做出怎樣的制度回應(yīng)？

　　應(yīng)松年：針對當(dāng)前行政機(jī)關(guān)繁雜多樣的強制措施，目前的草案對行政強制方式進(jìn)行了分類，包括行政強制措施方式和行政強制執(zhí)行方式。行政強制措施方式又包括：對公民人身自由的暫時性限制，對場所、設(shè)施或者財物的查封，對財物的扣押，對存款、匯款、有價證券等的凍結(jié)，強行進(jìn)入住宅，法律規(guī)定的其他行政強制措施。行政強制執(zhí)行的方式有：排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的代履行，加處罰款或者滯納金的執(zhí)行罰，劃撥存款、匯款，兌現(xiàn)有價證券，將查封、扣押的財物拍賣或者依法處理等。這樣的規(guī)定就能避免一些行政機(jī)關(guān)隨意采取強制措施，有利于保護(hù)公民的合法權(quán)益。

　　新京報：解決這些問題，除了法律手段，是否還有別的措施需要跟進(jìn)？

　　薛剛凌：這些年來我們的政府官員依法行政的意識比較欠缺，尤其是行政執(zhí)法中實質(zhì)合法比較欠缺。在執(zhí)法過程中，過于強調(diào)形式合法，非常機(jī)械，缺乏價值判斷選擇。比如曾經(jīng)引起關(guān)注的汽車司機(jī)因為運送產(chǎn)婦而違反交通規(guī)則遭受處罰的事情。這里邊就有一個秩序和生命的價值判斷問題。當(dāng)時這個事情還是處罰了，所以我覺得我們的行政執(zhí)法是剛性有余，柔性不足，實質(zhì)合法（合乎法的精神）方面做得很不夠。

　　還有就是我們現(xiàn)在看到很多問題發(fā)生在執(zhí)行階段，但其根源是在執(zhí)行之前。執(zhí)行是最后的環(huán)節(jié)，所以把很多問題暴露出來。原因就在于政府的管理水平和解決糾紛的能力不足，所以要從這些方面入手。

　　強制執(zhí)行如何更加完善

　　新京報：在城市管理中，有行政機(jī)關(guān)針對某些所謂影響城市形象的行為，而采取扣押其賴以維持生計的商品及輔助設(shè)施的措施。行政強制法草案對此做出了怎樣的回應(yīng)？

　　假設(shè)該草案在不久的將來得以通過，一旦發(fā)生類似情形，公民該如何在法律框架內(nèi)維護(hù)自己的權(quán)利？

　　公民提起訴訟后，是否可以按照行政訴訟的舉證責(zé)任分配原則，由被告方負(fù)舉證責(zé)任？

　　薛剛凌：按照草案的規(guī)定，除非是違禁品或者可能導(dǎo)致證據(jù)毀損、當(dāng)事人逃避法定義務(wù)，或者其他法律規(guī)定的情況，原則上不能直接把當(dāng)事人賴以維持生計的基本生產(chǎn)生活資料以扣押方式收走。這個條款是針對某些野蠻執(zhí)法的現(xiàn)實，為了保護(hù)行政相對人的利益而規(guī)定的。但這個規(guī)定要落到實處我想也不太容易，因為這樣容易導(dǎo)致證據(jù)毀損。

　　如果因行政強制行為引起訴訟，就應(yīng)該按照現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，由被告負(fù)責(zé)舉證。如果相對人指控行政機(jī)關(guān)野蠻執(zhí)法，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)該就其行為合法承擔(dān)舉證責(zé)任。流動經(jīng)商者大多是社會弱勢群體，我覺得他們的問題根本不在法律之內(nèi)，如果各方面能夠把他們的生存問題解決了，或許我們現(xiàn)在探討的問題都將不是問題。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　新京報：現(xiàn)在法院對行政機(jī)關(guān)申請強制執(zhí)行的審查只是書面審查，草案再次確定了書面審查的形式，這會不會導(dǎo)致審查流于形式？

　　薛剛凌：具體審查的形式并沒有法律規(guī)定，只是在實踐中形成了書面審查的方式?，F(xiàn)在形成了書面審查為主的局面，但一旦有明顯違法的也要聽取當(dāng)事人意見。進(jìn)行書面審查的主要原因，是以對抗的開庭的方式審查，就會回到執(zhí)行前的行政行為合法性的審查。大多數(shù)行政強制執(zhí)行是非訴執(zhí)行，但如果當(dāng)事人就此提起訴訟，就相當(dāng)于本來放棄訴權(quán)，但又重新主張訴權(quán)，這就導(dǎo)致審查成本和行政成本提高，并容易在事實上給相對人兩次訴權(quán)。為了在兩者之間平衡，有人主張搞聽證，我想這是一個不錯的選擇。

　　應(yīng)松年：我認(rèn)為法律應(yīng)該做出適當(dāng)區(qū)分，對一些影響公民權(quán)利比較嚴(yán)重的行為，規(guī)定進(jìn)行實質(zhì)審查，甚至可以引入聽證程序。比如行政機(jī)關(guān)申請法院強制執(zhí)行后，法院認(rèn)為有必要，經(jīng)當(dāng)事人申請，法院批準(zhǔn)后可以組織召開聽證會，充分聽取雙方意見。這樣，法院能更好地取得行政相對人的理解和信任。

　　新京報：行政強制執(zhí)行以申請法院執(zhí)行為原則，行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行為例外。對此如何評價？

　　應(yīng)松年：這是根據(jù)中國的具體情況采用的強制執(zhí)行體制。強制是直接動用國家強制力，比任何手段更為嚴(yán)厲，必須十分審慎。經(jīng)法院審查一下，將盡可能避免出錯；但又不能采用政府向法院提起訴訟的辦法，而采用申請的方式，則有利于提高行政效率。我是贊成這種體制的。

　　但實踐中還存在不少問題：首先，有時候法院審查的時間長，影響了行政效率。因此，應(yīng)該在法律中設(shè)定一般程序和加急程序。對一些急需執(zhí)行的案件，行政機(jī)關(guān)可以申請加急，由法院迅速做出決定。

　　其次，應(yīng)該對實質(zhì)審和形式審的條件做出規(guī)定。都是實質(zhì)審，將影響行政效率；都是形式審，將使法院成為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行工具。最后，法院既居中裁判，又親自執(zhí)行，不符合裁執(zhí)分離原則，也不利于法院集中精力裁判，可以考慮在行政機(jī)關(guān)內(nèi)專設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，如在司法部或財政部下專設(shè)執(zhí)行署。

　　程序設(shè)置與程序意識是關(guān)鍵

　　新京報：行政強制立法該通過怎樣的程序設(shè)計和實體設(shè)計，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的強制行為方式和措施，實現(xiàn)立法意圖？

　　薛剛凌：我想主要是在程序上比如聽證、申辯、陳述等方面，過去存在很多不完善之處。草案對程序問題比較重視，每一種強制手段都規(guī)定了很詳細(xì)的程序。再有就是有的法律規(guī)定本身就面臨合法性危機(jī)。比如說現(xiàn)在很多地方都在拆除違章建筑而一律不給補償。有些違章建筑是在十幾年前或二十幾年前建成的，那時，沒有完備的許可程序，也沒有城市規(guī)劃，政府也沒有意識到這是違章建筑。現(xiàn)在，許可程序齊全了，城市規(guī)劃出臺了，這些手續(xù)不全或處在綠化帶上的建筑就變成違章建筑了，必須被拆除而沒有任何補償，這是沒有道理的。過去管理水平落后，后果應(yīng)該由全社會承擔(dān)，如果政府有責(zé)任也應(yīng)該為此埋單。

　　應(yīng)松年：草案專門有一章行政強制措施實施程序，對行政強制措施和強制執(zhí)行的程序作出了明確而嚴(yán)格的規(guī)范。比如草案對“限制公民人身自由”和“進(jìn)入公民住宅”這樣的強制措施規(guī)定了特別的嚴(yán)格程序：進(jìn)入公民住宅實施強制措施，必須出示縣級以上行政機(jī)關(guān)的行政決定書；對人身自由當(dāng)場進(jìn)行強制措施，必須立即告訴家屬和有關(guān)單位實施的機(jī)關(guān)和實施地點；在緊急情況下當(dāng)場采取行政強制措施，進(jìn)入公民住宅、限制公民人身自由的，應(yīng)當(dāng)在返回行政機(jī)關(guān)后6小時內(nèi)補辦手續(xù)。

　　新京報：除了這些規(guī)定，還需要什么？

　　應(yīng)松年：即便有了如此嚴(yán)格的規(guī)范程序，也不能認(rèn)為就萬事大吉。關(guān)鍵還要靠執(zhí)法人員加強程序意識。

　　鏈接

　　為了規(guī)范行政強制措施的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法制定的行政強制法草案日前首次提請十屆全國人大常委會第十九次會議審議。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹在向十屆全國人大常委會第十九次會議作行政強制法草案的說明時表示，行政強制制度涉及行政管理的效率，也涉及對公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的處分或者限制。目前，由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，一些行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，既存在對某些嚴(yán)重違法行為因為缺少強制手段處理不力的情況，也存在行政強制手段濫用的情況。

　　行政強制法草案規(guī)定，行政強制措施是指行政機(jī)關(guān)在實施行政管理的過程中，依法對公民人身自由進(jìn)行暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)實施暫時性控制的措施。行政強制執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)或者由行政機(jī)關(guān)申請人民法院，對不履行發(fā)生法律效力的行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制其履行義務(wù)的行為。

　　行政強制法草案規(guī)定了實施強制應(yīng)當(dāng)遵循的原則，包括：法定原則、適當(dāng)原則、不得濫用原則、和解原則。同時強調(diào)，實施行政強制措施應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的陳述與申辯；實施強制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)事先進(jìn)行督促催告；實施行政強制必須嚴(yán)格依法進(jìn)行，文明執(zhí)法。

　　草案共分七章七十七條，包括總則、行政強制的方式和設(shè)定、行政強制措施實施程序、行政機(jī)關(guān)強制執(zhí)行程序、申請人民法院強制執(zhí)行、法律責(zé)任和附則。

（新京報）

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