第十二條 國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。

　　國務院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。

　　國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構(gòu)（以下簡稱流域管理機構(gòu)），在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責。

　　縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負責本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。

　　【釋義】 本條是對我國水資源管理體制的規(guī)定。

　　一、水資源管理體制是國家管理水資源的組織體系和權(quán)限劃分的基本制度，是合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源以及防治水害，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的組織保障。改革和完善水資源管理體制，進一步強化水資源的統(tǒng)一管理，是這次《水法》修訂的一個重要內(nèi)容。

　　二、國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。水是人類賴以生存與經(jīng)濟社會發(fā)展不可替代的基礎性資源，也是生態(tài)環(huán)境的基本要素。水資源與土地、森林、礦產(chǎn)等資源不同，它是一種動態(tài)的、可再生的資源。流域是一個以降水為淵源、水流為基礎、河流為主線、分水嶺為邊界的特殊區(qū)域概念。水資源按照流域這種水文地質(zhì)單元構(gòu)成一個統(tǒng)一體，地表水與地下水相互轉(zhuǎn)換，上下游、干支流、左右岸、水量水質(zhì)之間相互關(guān)聯(lián)，相互影響。這就要求對水資源只有按照流域進行開發(fā)、利用和管理，才能妥善處理上下游、左右岸等地區(qū)間、部門間的水事關(guān)系。水資源的另一特征是它的多功能性，水資源可以用來灌溉、航運、發(fā)電、供水、水產(chǎn)養(yǎng)殖等，并具有利害雙重性。因此，水資源開發(fā)、利用和保護的各項活動需要在流域內(nèi)實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合利用，才能興利除害，發(fā)揮水資源的最大經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益。目前，以流域為單元進行水資源的管理已經(jīng)成為世界潮流。1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議通過的《二十一世紀議程》指出：水資源的綜合管理包括地表水與地下水、水質(zhì)與水量兩個方面，應當在流域一級進行，并根據(jù)需要加強或者發(fā)展適當?shù)捏w制。我國重要江河均是跨省區(qū)的流域，這一自然特點使得協(xié)調(diào)流域管理與行政區(qū)域管理的關(guān)系顯得更為重要。

　　三、1988年制定頒布的原《水法》規(guī)定“國家對水資源實行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的制度”，為推進我國水資源的統(tǒng)一管理邁出了重要的一步。但由于對水資源的權(quán)屬管理部門與開發(fā)利用部門相互間的關(guān)系和職責劃分不清，沒有明確流域管理機構(gòu)的職責和權(quán)限，導致部門之間職能交叉和職能錯位的現(xiàn)象并存，“多龍治水”的問題依然存在。主要表現(xiàn)：一是流域按行政區(qū)域分割管理；二是地表水、地下水分割管理；三是水量與水質(zhì)分割管理。這種管理體制在實踐中產(chǎn)生的主要問題有：一是不利于江河防洪的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一指揮。例如有的地方在汛期上下游、左右岸各自為政，只顧自保，不顧整體，影響全局的防汛抗洪工作。二是不利于水資源統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)籌解決缺水的問題。例如一些地區(qū)在枯水期爭相搶水，還有一些上游地區(qū)大量引水，造成下游地區(qū)江河斷流、無水可用，給下游的經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境帶來巨大的損害。三是不利于地表水、地下水統(tǒng)一調(diào)蓄，加劇了地下水的過量開發(fā)。據(jù)統(tǒng)計，全國地下水多年平均超采量67億立方米，已經(jīng)形成164個地下水超采區(qū)。四是不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌解決城市缺水的問題。五是不利于統(tǒng)籌解決水污染的問題。目前我國跨區(qū)域的水污染問題日益嚴重，局部治理，特別是下游地區(qū)治理無法真正改善江河水質(zhì)和水環(huán)境，只有上下游統(tǒng)一治理、統(tǒng)一水量調(diào)度才能取得成效。六是不利于水資源經(jīng)濟、社會和環(huán)境等綜合效益的發(fā)揮。新《水法》根據(jù)水資源的自身特點和我國的實際情況，借鑒一些國家水資源管理的通行做法和經(jīng)驗，按照資源管理與開發(fā)利用管理相分離的原則，確立了流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合、統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合的水資源管理體制。

　　四、國務院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。水資源統(tǒng)一管理的核心是水資源的權(quán)屬管理。新《水法》明確規(guī)定，水資源屬于國家所有，水資源的所有權(quán)由國務院代表國家行使。為了實現(xiàn)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督，國務院水行政主管部門應當制定全國水資源的戰(zhàn)略規(guī)劃，對水資源實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一實行取水許可制度和水資源有償使用制度等。為了實現(xiàn)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督，國務院水行政主管部門在國家確定的主要江河、湖泊設立流域管理機構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責。我國早在20世紀30年代就在主要江河設置了具有現(xiàn)代意義的流域管理機構(gòu)，例如1935年設立的揚子江水利委員會、1933年設立的黃河水利委員會和1929年設立的導淮委員會等。新中國成立后中央人民政府為了加強對大江大河的規(guī)劃、治理和管理，在長江、黃河、淮河等流域成立了流域管理機構(gòu)，其間機構(gòu)幾經(jīng)變更。到目前我國在長江、黃河、淮河、珠江、海河、遼河這六大江河和太湖流域都成立了作為水利部派出機構(gòu)的流域管理機構(gòu)，行使《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《河道管理條例》等法律、行政法規(guī)規(guī)定的和水利部授予的水資源管理和監(jiān)督職責。新《水法》對流域管理機構(gòu)在水資源監(jiān)督管理方面的職責進一步作了明確規(guī)定，具體包括： (1）水資源的動態(tài)監(jiān)測和水功能區(qū)水質(zhì)狀況的監(jiān)測。 (2）國家確定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、自治區(qū)、直轄市的江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃的編制。 (3) 在國家確定的重要江河、湖泊和跨省、自治區(qū)、直轄市的江河、湖泊上建設水工程的審查。 (4）國家確定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、自治區(qū)、直轄市的江河、湖泊的水功能區(qū)劃。 (5）管轄權(quán)限范圍內(nèi)的排污口設置審查。 (6）管轄權(quán)限范圍內(nèi)的水工程保護。 (7）跨省、自治區(qū)、直轄市的水量分配方案和旱情緊急情況下的水量調(diào)度預案的制訂以及年度水量分配方案和調(diào)度計劃的制定。 (8）管轄權(quán)限范圍內(nèi)的取水許可證頒發(fā)和水資源費收取。 (9）水事糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督檢查等。

　　五、縣級以上地方人民政府水行政主管部門依法負責本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理工作。我國地域廣闊，各地水資源狀況和經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異很大，實行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制還必須緊密結(jié)合各地實際情況，充分發(fā)揮縣級以上地方人民政府水行政主管部門依法管理本行政區(qū)域內(nèi)水資源的積極性和主動性。新《水法》規(guī)定的流域管理機構(gòu)與縣級以上地方人民政府水行政主管部門在水資源監(jiān)督管理上的一些具體職責還將由國務院或者國務院水行政主管部門制定的配套行政法規(guī)或者政府規(guī)章進一步界定。按照《水法》的有關(guān)規(guī)定，借鑒國外流域管理的成功經(jīng)驗，從總體上說，流域管理機構(gòu)在依法管理水資源的工作中應當突出宏觀綜合性和民主協(xié)調(diào)性，著重于一些地方行政區(qū)域的水行政主管部門難以單獨處理的問題，而一個行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)常性的水資源監(jiān)督管理工作主要應由有關(guān)地方政府的水行政主管部門具體負責實施。地方在維護全國水資源統(tǒng)一管理、水法基本制度統(tǒng)一的前提下，也可以結(jié)合本地實際制定地方性水法規(guī)和有關(guān)政府規(guī)章，制定有利于本地水資源可持續(xù)利用的政策和有關(guān)規(guī)劃、計劃，依法加強對本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理。