第二十二條 鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，報(bào)上一級(jí)人民政府審批。村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意。

　　【釋義】 本條是關(guān)于鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的編制和審批的規(guī)定。

　　一、依據(jù)本法有關(guān)規(guī)定，并不是所有鄉(xiāng)、村莊都編制規(guī)劃，只有那些縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，按照因地制宜、切實(shí)可行的原則，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)制定鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃的區(qū)域才制定鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃，其他區(qū)域也可以制定規(guī)劃，只是法律沒(méi)有做強(qiáng)制性要求。本條規(guī)定是對(duì)總則規(guī)定的具體落實(shí)。

　　二、應(yīng)當(dāng)制定鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的區(qū)域，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制。這一規(guī)定需要從兩方面來(lái)理解：一是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府作為鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃編制的主體，要保證規(guī)劃的嚴(yán)肅性、科學(xué)性。在規(guī)劃編制過(guò)程中鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府居于主導(dǎo)地位，但也要尊重村民意愿。規(guī)劃編制應(yīng)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)起到引導(dǎo)作用，防止農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)無(wú)序建設(shè)和浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象，避免農(nóng)村建設(shè)陷入盲目狀態(tài)。二是規(guī)劃編制的費(fèi)用由財(cái)政承擔(dān)，這是防止亂攤派等加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象產(chǎn)生。根據(jù)本法第六條的規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)將組織編制鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃的經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。

　　三、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)報(bào)上一級(jí)人民政府審批。規(guī)定鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃應(yīng)由上一級(jí)人民政府審批，是為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，將鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃納入全縣的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合鎮(zhèn)總體規(guī)劃等綜合考慮，以城鎮(zhèn)發(fā)展帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)城市化，同時(shí)也可對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府編制鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)一步保證規(guī)劃的科學(xué)性與嚴(yán)肅性。

　　四、尊重村民意愿。村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論同意。立法過(guò)程中，如何保證規(guī)劃的科學(xué)性，防止無(wú)序建設(shè)與尊重村民意愿方面實(shí)現(xiàn)平衡是一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。特別是村莊規(guī)劃的編制主要是用地布局規(guī)劃，控制建設(shè)用地規(guī)劃，保護(hù)耕地，并通過(guò)按人口控制建房用地實(shí)現(xiàn)，這就與村民希望擴(kuò)大建設(shè)面積改善生活條件的愿望相矛盾。如按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，村莊建設(shè)用地指標(biāo)為人均150平方米，但很多地方的村民實(shí)際可能超過(guò)了300平方米。同時(shí)，規(guī)劃的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，又涉及現(xiàn)實(shí)利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、局部利益和整體利益的關(guān)系，要求村民會(huì)議討論同意可能有較大難度。但是，村莊規(guī)劃涉及土地使用等問(wèn)題，關(guān)系村民的切身利益，如果不經(jīng)村民討論同意可能規(guī)劃無(wú)法實(shí)施，規(guī)劃管理成本也可能會(huì)很高。另外，村民是規(guī)劃實(shí)施的主體，村莊規(guī)劃最終的落實(shí)主要還是在村民。因此，本條最終規(guī)定，村莊規(guī)劃報(bào)送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論同意。