第二十四條 各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理，實(shí)行建設(shè)用地總量控制。

　　土地利用年度計(jì)劃，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實(shí)際狀況編制。土地利用年度計(jì)劃的編制審批程序與土地利用總體規(guī)劃的編制審批程序相同，一經(jīng)審批下達(dá)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

　　【釋義】 本條是關(guān)于土地利用年度計(jì)劃的規(guī)定。

　　一、土地利用年度計(jì)劃是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，對(duì)年度各項(xiàng)用地?cái)?shù)量的具體安排，是實(shí)施土地利用總體規(guī)劃的重要措施，是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)審查和用地審批、土地開發(fā)和土地整理審批的依據(jù)。

　　我國(guó)對(duì)土地利用實(shí)行計(jì)劃管理始于八十年代。1986年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地管理制止亂占耕地的通知》要求：“今后必須嚴(yán)格按照用地規(guī)劃、用地計(jì)劃和用地標(biāo)準(zhǔn)審批土地”，第一次明確了土地利用計(jì)劃的地位與作用。1987年10月，原國(guó)家計(jì)委與原國(guó)家土地管理局聯(lián)合制定了《建設(shè)用地計(jì)劃管理暫行辦法》。該辦法的頒布對(duì)遏制耕地急劇減少的勢(shì)頭起到了積極作用，也為建立土地利用計(jì)劃管理制度打下了良好基礎(chǔ)。當(dāng)時(shí)的土地利用計(jì)劃主要以投資渠道為依據(jù)，將建設(shè)用地分為國(guó)家建設(shè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體建設(shè)和農(nóng)村個(gè)人建房三項(xiàng)用地。后經(jīng)補(bǔ)充完善，逐漸形成了包括非農(nóng)建設(shè)用地計(jì)劃、農(nóng)業(yè)建設(shè)用地計(jì)劃和土地開發(fā)計(jì)劃為主要內(nèi)容的計(jì)劃指標(biāo)體系和管理制度，集中反映在1996年由原國(guó)家計(jì)委和原國(guó)家土地管理局聯(lián)合頒布的《建設(shè)用地計(jì)劃管理辦法》中。

　　土地利用實(shí)行計(jì)劃管理，對(duì)保護(hù)耕地、控制建設(shè)用地起到一定的作用，但也存在一些問(wèn)題。一是原土地利用計(jì)劃是個(gè)供地計(jì)劃，是按土地需求決定土地供給的計(jì)劃，是個(gè)確保建設(shè)用地的計(jì)劃。二是土地利用計(jì)劃的內(nèi)容不能適應(yīng)用途管制的要求，不能適應(yīng)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求。三是土地利用計(jì)劃層層分解下達(dá)到市、縣，由地方人民政府執(zhí)行，致使土地利用計(jì)劃失控。地方政府上報(bào)的土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況嚴(yán)重不實(shí)，實(shí)際用地大大超過(guò)上報(bào)數(shù)字。據(jù)調(diào)查，全國(guó)實(shí)際建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量超過(guò)上報(bào)計(jì)劃執(zhí)行數(shù)字的2倍以上。

　　二、土地利用總體規(guī)劃有一個(gè)規(guī)劃期限，批準(zhǔn)后有一個(gè)逐步實(shí)施的過(guò)程，逐年實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃需要有土地利用計(jì)劃的調(diào)節(jié)與控制。本條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理，實(shí)行建設(shè)用地總量控制。”加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理是各級(jí)人民政府的責(zé)任，通過(guò)加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理來(lái)逐步實(shí)施土地利用總體規(guī)劃。建設(shè)用地總量膨脹過(guò)快是當(dāng)前土地利用中的突出問(wèn)題，導(dǎo)致耕地總量的銳減。因此，土地利用計(jì)劃的主要任務(wù)是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃控制建設(shè)用地總量。當(dāng)然，土地利用計(jì)劃的任務(wù)除了控制建設(shè)用地總量外，還要控制農(nóng)用地開發(fā)特別是耕地和退耕還林還牧的數(shù)量，即除了建設(shè)用地計(jì)劃外，還要有生態(tài)退耕、耕地開發(fā)、土地整理等計(jì)劃。

　　三、本條規(guī)定：“土地利用年度計(jì)劃，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實(shí)際狀況編制?！蓖恋乩媚甓扔?jì)劃要為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)，必須依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃編制。國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，對(duì)不同的建設(shè)項(xiàng)目采取鼓勵(lì)性、限制性、禁止性的政策，土地利用計(jì)劃也應(yīng)依據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策編制。在編制土地利用年度計(jì)劃時(shí)，要考慮建設(shè)用地和土地利用的實(shí)際狀況，主要考慮建設(shè)用地利用是否充分，有無(wú)閑置土地，以及耕地、其他農(nóng)用地和未利用地的實(shí)際現(xiàn)狀，這是土地利用年度計(jì)劃編制的重要依據(jù)。土地利用年度計(jì)劃最終要為實(shí)施土地利用總體規(guī)劃服務(wù)，在一個(gè)規(guī)劃期內(nèi)通過(guò)若干土地利用年度計(jì)劃實(shí)施以達(dá)到土地利用總體規(guī)劃的最終實(shí)現(xiàn)。

　　四、本條規(guī)定：“土地利用年度計(jì)劃的編制審批程序與土地利用總體規(guī)劃的編制審批程序相同，一經(jīng)審批下達(dá)，必須嚴(yán)格執(zhí)行?！卑凑胀恋乩每傮w規(guī)劃的編制審批程序，土地利用年度計(jì)劃應(yīng)由縣級(jí)以上人民政府組織編制。全國(guó)土地利用年度計(jì)劃由國(guó)務(wù)院組織編制；省、自治區(qū)、直轄市的土地利用年度計(jì)劃，以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口 100萬(wàn)以上的市和國(guó)務(wù)院指定的市的土地利用年度計(jì)劃報(bào)國(guó)務(wù)院審批；其他層級(jí)的土地利用年度計(jì)劃由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。下級(jí)土地利用年度計(jì)劃必須依據(jù)上級(jí)土地利用年度計(jì)劃下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)，在上級(jí)土地利用年度計(jì)劃的指標(biāo)范圍內(nèi)編制。土地利用年度計(jì)劃一經(jīng)通過(guò)，就具有法律效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行，違反計(jì)劃也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。