30年的改革實踐證明，政治智慧和創(chuàng)新源泉主要在地方、在基層、在民眾之中

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　　新聞背景

　　近日，湖南省委副書記、省長周強在長沙主持召開了《湖南省行政程序規(guī)定(草案)》(簡稱《規(guī)定》)專家咨詢論證會，應松年、江必新、青鋒、于安、莫于川、薛剛凌、王萬華等國內行政法學權威專家參加了論證會，并紛紛提出了建設性的意見。據(jù)悉，湖南這種為行政程序統(tǒng)一立法的做法在全國尚屬首次。

　　湖南欲對行政程序進行地方立法的消息受到了各方的廣泛關注，這是因為湖南率先為行政程序統(tǒng)一立法，對于我國的行政法制具有積極的創(chuàng)新示范意義。
　　當代的行政管理、行政法制是非常復雜的系統(tǒng)工程，不能再像過去那樣單純依賴事后救濟來糾正偏差，必須轉變?yōu)閷π姓袨槭虑啊⑹轮幸餐ㄟ^行政程序制度來約束其行使，使得行政管理的全過程都受到法律規(guī)范的有效約束，避免和減少行政偏差、行政傷害和社會成本。對此，十七大報告明確指出，要健全組織法制和程序規(guī)則，保證國家機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責。而湖南這次率先在全國制定《規(guī)定》，其實正是貫徹十七大精神、深化行政體制改革、全面推進依法行政的具體體現(xiàn)。
　　從整體上來看，湖南率先在全國制定《規(guī)定》，本身正是近年來陷于滯緩狀態(tài)的我國行政程序立法進程的重大突破。改革開放以來，我們在克服法律虛無主義之后，重實體法、輕程序法的問題逐漸顯現(xiàn)出來，行政程序違法現(xiàn)象嚴重、影響惡劣、教訓深刻，亟需增強程序法治意識，包括增強行政公開意識和行政證據(jù)意識，要求行政機關及其工作人員依照法定的、正當?shù)墓芾矸绞?、步驟、順序、期限等方面的行政程序來實施行政管理。但已列入立法規(guī)劃的行政程序法制定工作由于種種原因近年來擱置下來進展不大，打算推出行政程序立法的某些地方政府也由于種種原因裹足不前，許多有識之士對此非常著急。在深化改革開放的新時期，對于那些方向正確、符合實際、能有共識的事情，理應下決心盡快去做。因此，湖南省政府這次下決心和力氣及時推出《規(guī)定》，也就充分體現(xiàn)了改革探索者的勇氣和決心，令人敬佩。
　　同時，湖南省政府在制定《規(guī)定》的實踐中，看準了就做，創(chuàng)新點很多，創(chuàng)新方向符合法治發(fā)展的世界潮流和我國實際，體現(xiàn)了在總結經驗、深化改革的關鍵時期積極探索創(chuàng)新的精神，主要表現(xiàn)為兩個方面：
　　一是《規(guī)定》中確立了一系列新理念，以推動人們的觀念更新。例如強調了參與行政、合作行政、行政服務、行政公開、行政效能的觀念和原則，這體現(xiàn)了行政法-政治分析、行政法-經濟分析、行政法-文化分析、行政法-社會分析等當代行政法治理論的基本理念和高度要求，非常難能可貴。二是《規(guī)定》中確立了一系列新機制，以促進行政法制創(chuàng)新。例如構建了重大行政決策機制、臨機決斷機制、裁量基準制度、多元化的爭議解決機制、聯(lián)系會議制度、行政協(xié)助制度、期限分解制度、監(jiān)督評估制度，以及規(guī)范性文件的登記、失效、檢索、評估制度。這些新的理念和制度，已經在抗擊冰雪災害的危機應對實踐中加以運用并嘗到甜頭。例如他們采取的信息公開、行政指導、參與行政、合作行政、危機應對、臨機決斷等方面的積極舉措，就大大促進和保障了湖南省抗擊冰雪災害的斗爭取得顯著成效。
　　而且，《規(guī)定》的制定也體現(xiàn)了我國行政法制發(fā)展的新進展、新方向。隨著行政管理和行政法制的發(fā)展，代表現(xiàn)代行政管理、行政法制發(fā)展方向的，體現(xiàn)以人為本、柔性管理的，但現(xiàn)行法律規(guī)范體系又非常薄弱甚至闕如的非強制性行政管理行為方式，例如行政合同、行政指導、行政調解、行政裁決等等，在行政實務中運用得越來越廣泛且效果顯著，但在某些地方、某些方面也存在不了解、不敢用、不合法、不適當、不規(guī)范、成本高、效率低、效果差等問題，亟需加以改進。而從完善程序法律規(guī)范入手，無疑是有效的路徑?！兑?guī)定》對非強制行為方式及其程序設置了專門章節(jié)加以約束，這就有助于法治化地解決這些長期疑難的薄弱環(huán)節(jié)?？梢哉f，這正是近年來我國行政法制建設的一個重大創(chuàng)新點和行政立法亮點。#p#分頁標題#e#
　　30年的改革實踐證明，政治智慧和創(chuàng)新源泉主要在地方、在基層、在民眾之中。我們在經濟、社會、文化等領域的行政管理事務方面，在法定權限和程序的制度框架之內，由地方局部試點積累經驗加以完善再到全國范圍予以推行，可以說是法律制度創(chuàng)新的最佳路徑選擇。在當下各方面矛盾突出、政治與行政革新舉措不斷推出并時常引發(fā)爭議的社會轉型期更應堅持這項原則。對此，我們要以法治的眼光和冷靜、寬容的態(tài)度，來對待湖南這種在法治框架內發(fā)揮地方主動性、積極性和創(chuàng)造性的制度創(chuàng)新精神。
　　放眼當今世界，尚處于行政程序立法的世界潮流第三波進程之中，在合法性、民主性、科學性、透明性、便民性、可行性、效率性、規(guī)范性、創(chuàng)新性等方面都富有特點的《規(guī)定》出臺并在擁有七千萬人口的中部大省湖南施行之后，將會受到各界的高度關注，將會大大有助于建設服務型政府、高效能政府、陽光政府、法治政府，其經驗值得其他省市學習借鑒，形成普遍做法和更多經驗后將會推動我國行政程序法的早日出臺。
　　作者系中國人民大學憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任、中國行政法研究所所長

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