——國(guó)土資源部政策法規(guī)司司長(zhǎng)王守智談《土地管理法》修改

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2007年12月8日，在中國(guó)人民大學(xué)土地政策與制度研究中心成立儀式上，國(guó)土資源部政策法規(guī)司司長(zhǎng)王守智就《土地管理法》修改的設(shè)想談了個(gè)人看法。他說(shuō)，耕地保護(hù)是土地管理法律法規(guī)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)和基本點(diǎn)。耕地保護(hù)是立法之基、立法之本，是土地管理工作的永恒主題。鑒于我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，耕地保護(hù)的大旗必須高高舉起。耕地保護(hù)的立法思想不容動(dòng)搖。

耕地保護(hù)是土地管理工作的核心之一

王守智簡(jiǎn)單回顧了土地管理法規(guī)建設(shè)所走過(guò)的歷程。他說(shuō)，從上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)土地管理始終圍繞嚴(yán)格保護(hù)耕地這個(gè)核心來(lái)展開(kāi)。

從1986年國(guó)家土地管理局的成立，到1987年國(guó)家正式施行第一部《土地管理法》，再到1997年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，始終圍繞耕地保護(hù)這一核心。過(guò)去二十年《土地管理法》有過(guò)三次修改，修改時(shí)間分別在1988年、1998年和2004年。1988年修改的《土地管理法》明確了土地使用權(quán)能夠在法律規(guī)定允許范圍內(nèi)合理流轉(zhuǎn)，也為我國(guó)生產(chǎn)資料進(jìn)入市場(chǎng)，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。1998年，根據(jù)我國(guó)嚴(yán)峻的土地管理形勢(shì)，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了全面修訂，建立了以用途管制為核心、以耕地保護(hù)為重點(diǎn)的制度體系，從而奠定了我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》的基本框架。2004年修改的《土地管理法》，明確了實(shí)施土地征收制度。在國(guó)家法律規(guī)定之內(nèi)，出于公共目的的需要，可以對(duì)土地實(shí)行征收征用并且給予補(bǔ)償。

特別是從1998年以后《土地管理法》的修改，建立了我國(guó)以耕地保護(hù)為核心，控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、控制建設(shè)用地總量的制度。

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，特別是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，土地供求矛盾日益突出。從上世紀(jì)80年代到現(xiàn)在，先后出現(xiàn)了三輪用地?zé)岢?，根?jù)黨中央的決策，我們先后出臺(tái)了一系列嚴(yán)格土地管理的文件，進(jìn)一步明確和完善了土地管理的相關(guān)法律制度，規(guī)范用地行為，加強(qiáng)違法案件的查處。

關(guān)于現(xiàn)行《土地管理法》和土地管理的目標(biāo)，王守智談了五點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

第一，土地管理的目標(biāo)是不容置疑的，根據(jù)我國(guó)國(guó)情必須以耕地保護(hù)為核心，嚴(yán)格限制建設(shè)用地總量的增加。

第二，以土地用途管制為手段的一整套土地法律制度，適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的客觀要求。我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度與世界發(fā)達(dá)國(guó)家的法律制度是基本接軌的。

第三，客觀上，我國(guó)土地管理的法律制度對(duì)于防止土地?zé)o序利用、保護(hù)耕地和促進(jìn)土地的合理開(kāi)發(fā)利用起到了積極作用。如果沒(méi)有這套制度，我國(guó)的土地問(wèn)題將更加嚴(yán)重。

第四，我國(guó)土地管理的法律體系，雖然有了一套法律制度，但在管理手段上還是以行政手段、法律手段為主導(dǎo)，土地管理調(diào)控體系還沒(méi)有完全建立健全，這是我國(guó)土地管理制度存在的最大缺陷。

從作用上來(lái)講，現(xiàn)行的法律制度在一定程度上被體制、機(jī)制和地域沖突等因素所抑制，土地管理所承載的社會(huì)矛盾遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地管理自身的功能。往往有很多社會(huì)矛盾都體現(xiàn)在土地上，導(dǎo)致目前土地問(wèn)題很熱，一涉及土地問(wèn)題就反映到土地利益的沖突，體現(xiàn)到“二元論”的根本問(wèn)題。

第五，對(duì)于土地管理制度的認(rèn)識(shí)，應(yīng)該說(shuō)當(dāng)前土地問(wèn)題日益突出，耕地保護(hù)形勢(shì)非常嚴(yán)峻，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的沖動(dòng)也在加劇，違法用地仍然沒(méi)有得到有效遏制。在這種情況下，一方面，要加強(qiáng)土地立法，完善土地制度；另一方面，要從土地機(jī)制上解決問(wèn)題，從土地理論的基礎(chǔ)研究方面來(lái)考慮今后土地的發(fā)展問(wèn)題。

不能把體制、機(jī)制的原因歸結(jié)為土地管理制度的問(wèn)題

在談到土地立法問(wèn)題時(shí)，王守智說(shuō)，首先要把現(xiàn)行《土地管理法》以及比較成熟的制度執(zhí)行好，不能把現(xiàn)有法律制度由于體制、機(jī)制的原因不能執(zhí)行，歸結(jié)為這套制度的問(wèn)題。如何解決中央和地方的關(guān)系問(wèn)題，樹(shù)立什么樣的政績(jī)觀問(wèn)題，需要從機(jī)制方面盡快建立配套制度。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

其次，還要有一套非常完善的經(jīng)濟(jì)制度來(lái)保障《土地管理法》落實(shí)到位。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，土地不僅是物權(quán)，而且是產(chǎn)權(quán)，還是資源。從資源的角度來(lái)看，建立資源的使用補(bǔ)償和補(bǔ)償分配體系，是經(jīng)濟(jì)學(xué)最核心的內(nèi)容。我國(guó)在資源稀缺的狀態(tài)下，對(duì)資源的使用、占有如何進(jìn)行合理補(bǔ)償，需要建立一套有效的經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系，調(diào)整中央和地方的關(guān)系，調(diào)整資源占有者和資源補(bǔ)償者的關(guān)系。這個(gè)問(wèn)題不解決就解決不了資源沖突的問(wèn)題。地方政府通過(guò)土地出讓一次享有了50年或70年的土地收益，通過(guò)土地?cái)U(kuò)張來(lái)取得發(fā)展所需資金，如果把資源補(bǔ)償作為一種保有環(huán)節(jié)加大以后，可以降低地方政府一次取得的收益。王守智認(rèn)為，土地取得的成本比較低，而保有環(huán)節(jié)的負(fù)擔(dān)過(guò)輕，會(huì)造成地方和個(gè)人對(duì)土地需求的擴(kuò)張欲望加大，現(xiàn)在調(diào)整所得稅并不能對(duì)部分人占有資源和過(guò)多享受資源利益進(jìn)行有效調(diào)控，而保有稅、資產(chǎn)稅才能真正解決部分人占有資源問(wèn)題，也是調(diào)控貧富差別的最有效手段。

解決土地問(wèn)題首先要解決認(rèn)識(shí)問(wèn)題

王守智說(shuō)，要解決土地問(wèn)題首先要解決認(rèn)識(shí)問(wèn)題。從民法、行政法和《憲法》角度來(lái)看，土地不僅是財(cái)產(chǎn)，還是資源。從資源角度講，更多強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)利益、公共利益和資源的合理支配和合理使用，以及如何讓社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，怎樣科學(xué)使用土地資源。在土地問(wèn)題上往往有很多專家學(xué)者發(fā)表議論、文章和看法，這在一定程度上有利于我們的研究。但是有的專家提出的問(wèn)題，僅僅是從民法角度來(lái)考慮的。

如果從行政法和《憲法》的角度來(lái)看，土地問(wèn)題還是憲政問(wèn)題，是管理問(wèn)題，是資源的合理支配問(wèn)題。管制是核心。最近實(shí)施的《物權(quán)法》，在土地權(quán)利制度、出讓制度等方面與《土地管理法》是一致的，而且留出了一部分空間。但是土地問(wèn)題在很大程度上是憲政問(wèn)題，需要從國(guó)家利益和社會(huì)利益來(lái)考慮，而不僅僅是從經(jīng)濟(jì)角度考慮。

王守智說(shuō)，對(duì)土地空間發(fā)展權(quán)利方面也要進(jìn)行研究。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展過(guò)程中，如何使空間發(fā)展權(quán)得到合理使用，這個(gè)問(wèn)題在中國(guó)研究有它的特殊性。西方發(fā)達(dá)國(guó)家是從個(gè)體利益考慮，而中國(guó)是從社會(huì)利益方面考慮。孫中山先生曾經(jīng)提出，把土地權(quán)利作為公眾權(quán)利，作為社會(huì)權(quán)利，作為國(guó)家權(quán)利來(lái)使用。我們要強(qiáng)化土地用途管制制度，對(duì)土地規(guī)劃在法律上加以確認(rèn)。要深化耕地保護(hù)制度的改革，在這方面要借助公共利益，還有就是要嚴(yán)格征地程序和補(bǔ)償體系。農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)制度，特別是農(nóng)村集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面要抓緊修改，使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行，使這些資源既要符合國(guó)家的發(fā)展，又要使農(nóng)民享受土地增值收益。要強(qiáng)化土地監(jiān)督制度。國(guó)家土地督察制度已經(jīng)建立，要采取有效措施使中央的管理權(quán)限和地方管理權(quán)限更加協(xié)調(diào)。在法律責(zé)任方面，對(duì)于土地違法行為要加大處罰力度。在這方面我們應(yīng)該向國(guó)外學(xué)習(xí)，如果你到英國(guó)去問(wèn)一下農(nóng)民，這塊地為什么用于耕種而不是用于蓋房，他會(huì)告訴你：“如果我在農(nóng)地上蓋房就要蹲監(jiān)獄，就要受到刑事處罰?！边€有就是提高節(jié)約用地水平，下一步在這方面國(guó)家也會(huì)出臺(tái)新的文件。

土地問(wèn)題是一個(gè)很復(fù)雜的問(wèn)題，需要方方面面來(lái)關(guān)注，需要全社會(huì)共同來(lái)參與立法和修改工作。從國(guó)土資源部來(lái)講，將來(lái)要進(jìn)一步加大民主立法的力度，重大問(wèn)題要向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)。

(作者：孫國(guó)瑞)
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