【摘要】 國有資產(chǎn)立法的目標是如何增進全體國民利益的最大化。本文主要針對國有資產(chǎn)立法重大問題進行探討。首先，就國有資產(chǎn)立法的適用范圍進行了探討，闡述了國有資產(chǎn)可以分為四大類別；其次，就國資委的地位和國有資產(chǎn)管理體制進行了分析；第三，論述了國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的基本原則。第四，闡釋了國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場問題，提出加快規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易市場，通過建立一套完善的評估、定價、拍賣、招標與監(jiān)督程序，為國有產(chǎn)權(quán)提供一個公開、公正、公平、高效的交易平臺。第五，分析了在國有資產(chǎn)法界定國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的實踐價值和現(xiàn)實意義。最后提出應(yīng)該在國有資產(chǎn)法中對國有資產(chǎn)的法律責(zé)任作出規(guī)定，在有關(guān)國有資產(chǎn)監(jiān)管的制度設(shè)計和具體的條文規(guī)定中體現(xiàn)法律責(zé)任制度。?

　　【關(guān)鍵詞】 國有資產(chǎn) 立法 管理體制?

　　近來，國企產(chǎn)權(quán)改革和國有資產(chǎn)流失問題成為社會關(guān)注的熱點和焦點問題，理論界和實務(wù)界為此引起的一場大爭論也引發(fā)了國內(nèi)外媒體的廣泛矚目。為什么中國經(jīng)濟改革在進行了26年后會爆發(fā)這場大爭論？為什么人們對中國經(jīng)濟改革取得的巨大成績普遍擊節(jié)贊賞的同時，會把聚焦點放在國企改革的過程和結(jié)果的反思上，放在對改革過程中對國有資產(chǎn)流失的憂慮和關(guān)切上？一個很重要的原因是我們的國有資產(chǎn)立法不到位。?

　　國有資產(chǎn)是社會主義市場經(jīng)濟制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，確保國有資產(chǎn)的安全和保值增值，對于發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性、增強我國的經(jīng)濟實力、國防實力和民族凝聚力具有十分重要的意義。國有資產(chǎn)是政府用以調(diào)控經(jīng)濟、維護經(jīng)濟安全、實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的重要資源。在我國的法治進程中，及時制定國有資產(chǎn)法，有利于促進社會主義市場經(jīng)濟體制的完善，提高國有資產(chǎn)的經(jīng)濟效率，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的快速健康增長。?

　　保護國有財產(chǎn)是我國憲法的基本原則。我國憲法明確規(guī)定社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產(chǎn)。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產(chǎn)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。而隨著我國《物權(quán)法》的頒布，為不同所有制條件下財產(chǎn)的自由交換提供了基本的法律平臺。在這樣的背景下，完善與《物權(quán)法》相配套的國有資產(chǎn)法，制定針對國有資產(chǎn)的具體的操作規(guī)范，為國有資產(chǎn)的保護提供具體的法律規(guī)則，就成為我國立法的一項迫切需要。?

　　國有資產(chǎn)立法從1993年開始啟動，至今已14年了。這14年來，我們的國有資產(chǎn)立法雖然在國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理與經(jīng)營的法律規(guī)制上取得了一些進展，也草擬了一個國有資產(chǎn)法的初稿，但是，國有資產(chǎn)立法的一些根本性的戰(zhàn)略性的重大問題并未觸及與解決。2003年，十屆全國人大成立后，高度重視國有資產(chǎn)的立法工作，將國有資產(chǎn)立法列入五年立法規(guī)劃，并成立了陣容強大的國有資產(chǎn)立法起草小組，已著手任務(wù)繁重的立法工作。?

　　目前看來，國有資產(chǎn)立法涉及到以下重大問題需要進一步研討。??

　　一、 關(guān)于國有資產(chǎn)法的適用范圍問題?

　　關(guān)于國有資產(chǎn)的法律界定，目前有兩種觀點。一種觀點是廣義的國有資產(chǎn)概念，指的是國有財產(chǎn)或國家財產(chǎn)，即依法為國家所有的一切財產(chǎn)，既包括增值型或經(jīng)營性國有資產(chǎn)，也包括非增值型或非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。廣義國有資產(chǎn)包括經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)。而狹義的國有資產(chǎn)概念指的是增值型或經(jīng)營性國有資產(chǎn)。對國有資產(chǎn)法立法調(diào)整范圍，主要存在以下兩種意見：?

　?。?）只涉及經(jīng)營性資產(chǎn)。理由：如果立法不限制一個范圍，就會很難辦。因為金融企業(yè)的國有資產(chǎn)，誰來代表國家履行出資人職責(zé)，還沒有定；再就是非經(jīng)營性國有資產(chǎn)、自然資源性的國有資產(chǎn)如何監(jiān)管，也沒有一個明確的說法。如果把所有的國有資產(chǎn)都納入到法律中，恐怕要花很長時間調(diào)查研究。（參見《國資立法起草小組重新架構(gòu) 國有資產(chǎn)法仍需假以時日》，張卓元接受記者采訪的談話，中信證券網(wǎng)）?#p#分頁標題#e#

　　（2）應(yīng)涵蓋廣義的國有資產(chǎn)。理由：國家財產(chǎn)中的各項財產(chǎn)，在法律上具有不可分割的整體性，并且由國家統(tǒng)一行使所有權(quán)。增值型財產(chǎn)和非增值型財產(chǎn)的根本目標都是為了增進全民利益，所以，國家財產(chǎn)在管理和法律制度上都應(yīng)當是統(tǒng)一的。（參見《關(guān)于國有資產(chǎn)法基本理論的探討》，王全興，中國檢察日報社正義網(wǎng)）?

　　理由：與普通大眾相關(guān)的主要是全體國民所有的資產(chǎn)，因此，制定國有資產(chǎn)法時應(yīng)充分考慮人民群眾的利益，涵蓋所有國民所有的資產(chǎn)。（參見《國有資產(chǎn)的概念擴大到全體公民資產(chǎn)》，瞿強，第八屆(2004年度)中國資本論壇的演講，新浪財經(jīng)）?

　　我認為國有資產(chǎn)法適用范圍的討論，實際上涉及到該法所覆蓋的范圍是全部國有資產(chǎn)還是部分國有資產(chǎn)。從法律角度來說，國有資產(chǎn)指的是全民所有即國家所有的財產(chǎn)以及附著于這些財產(chǎn)之上的權(quán)利，它不僅包括經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性和資源性資產(chǎn)，也包括國家依據(jù)法律或者憑藉國家權(quán)力從這些資產(chǎn)上所取得的準物權(quán)以及國家享有的債權(quán)和無形產(chǎn)權(quán)。?

　　從法律角度講，我認為國有資產(chǎn)可以劃為四大類：?

　　第一類就是物權(quán)。物權(quán)包括三部分資產(chǎn)：第一部分是經(jīng)營性資產(chǎn)，第二部分是非經(jīng)營性資產(chǎn)，第三部分是資源性的資產(chǎn)。?

　　第一部分是經(jīng)營性資產(chǎn)，主要指的是國有企業(yè)。關(guān)于國有企業(yè)的法律界定，目前有三種觀點：第一種觀點認為，國有企業(yè)指的是全部資產(chǎn)只限于國家所有的企業(yè)或國有獨資公司，他們的全部資產(chǎn)都由中央政府或地方政府投資；第二種觀點認為，國有企業(yè)指的是主要出資人為國家或國家授權(quán)的部門，國有資本占控制地位，國家擁有控制權(quán)的企業(yè)或公司；第三種觀點認為，國有企業(yè)指的是國有資本在一企業(yè)資本中參股超過10％者。我認為現(xiàn)在的國家國資委只管理經(jīng)營性資產(chǎn)中的一小快，就是國有工業(yè)企業(yè)、流通類企業(yè)的資產(chǎn)。但有很多資產(chǎn)沒有管到，比如說金融類的國有資產(chǎn)，現(xiàn)在“工農(nóng)中建交”這五大銀行的資產(chǎn)、四大資產(chǎn)管理公司的資產(chǎn)、匯金公司的資產(chǎn)是在財政部，新聞媒體的資產(chǎn)是由黨在管。還有很多經(jīng)營型的資產(chǎn)，國資委沒有管，如鐵道部的資產(chǎn)，社會保障基金會的資產(chǎn)、國防資產(chǎn)等。?

　　第二部分，非經(jīng)營性資產(chǎn)，涉及到三種資產(chǎn)。?

　　其一是政府的資產(chǎn)，我們在全國有這么多政府機構(gòu)，它占有的國有資產(chǎn)非常大，包括各地方政府的大樓、政府的辦公設(shè)施都是國有資產(chǎn)。在一些地方、地區(qū)，政府蓋得大樓非常氣派，投資是很驚人的，有的地方政府大樓的占地面積比北京的天安門廣場都大。有沒有從國有資產(chǎn)這個角度來考慮過？為什么一些地方政府占有的國有資產(chǎn)能搞得這么大，這里面有很多問題，與國有資產(chǎn)界定、管理、預(yù)算、經(jīng)營體制有關(guān)系。?

　　其二是事業(yè)單位的資產(chǎn)。中央編制委的統(tǒng)計是這一塊資產(chǎn)約3000多億。中國事業(yè)單位改革現(xiàn)在基本上沒動，局部事業(yè)單位的改革正在開始。什么叫事業(yè)單位？現(xiàn)在很亂，有的事業(yè)單位權(quán)力比政府還大得多。如證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會都是事業(yè)單位，國資委也是事業(yè)單位。他們的權(quán)力比許多政府部門的權(quán)力要大。這些事業(yè)單位本身在發(fā)揮一個政府部門的作用，在行使中央政府賦予他的一些行政職能。還有更多的事業(yè)單位，如醫(yī)院、學(xué)校、科研院所，中介咨詢，文化經(jīng)營單位。我們現(xiàn)在開始進行兩類事業(yè)單位的改革。一類是文化經(jīng)營類的事業(yè)單位，像東方歌舞團、北京人藝、出版社這些文化經(jīng)營類的事業(yè)單位，正在改革。另外一類是醫(yī)院的改革。現(xiàn)在公立醫(yī)院的股份化改革，在上海、浙江、廣東開始了，改革剛剛開始萌芽。事業(yè)單位的絕大部分資產(chǎn)是國有資產(chǎn)。?

　　其三是文化歷史遺產(chǎn)，長城、故宮、兵馬俑、泰山，這都是老祖宗留下來的無價之寶，也是國有資產(chǎn)。

　　?

　　第三部分是資源性的資產(chǎn)。這一部分就更大了。什么是資源性資產(chǎn)呢？包括河流、礦山、森林、灘涂、海洋、土地等等。傳統(tǒng)的中央政府在治理社會進行經(jīng)濟控制的時候有兩個手段，一個是貨幣手段，一個是財政手段。世界各國都是如此，但是中國有一個特例，就是還有一個手段——資源的調(diào)控，特別是土地資源的調(diào)控，這是其他國家都不存在的，也沒有這個能力實現(xiàn)的。我們說我們國家實行全世界最嚴格的土地保護政策，名義上土地是國家所有，但是實際上，我們土地的國家所有都虛化到省級所有，市級所有，縣級所有，最后是個人所有。近些年來，各地為圈占土地，搞了很多項目，如經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)區(qū)、生態(tài)園、大學(xué)城、旅游城等等，以各種名義圈占土地。還叫什么經(jīng)營城市。什么叫經(jīng)營城市？就是經(jīng)營土地！什么叫經(jīng)營土地？就是買賣國有資產(chǎn)，賣國家的土地，肥自己。搞一個綠化工程、亮燈工程，高樓工程，一些地方政府看到了國有的資源性資產(chǎn)的用處，無人關(guān)心，就為己所用。這一看好像政績上去了， GDP上去了，地方經(jīng)濟好像是換了面貌，但是鋪草坪不是樹森林，這個代價是巨大的，它并沒有給子孫造福，反而圈占農(nóng)民耕地、濫伐國有土地，破壞了生態(tài)環(huán)境，這里面還有很多錢權(quán)交易。所以，一些地區(qū)就是依靠圈地運動發(fā)展起來的。現(xiàn)在還有地方這樣做，宏觀調(diào)控就給“一刀切死”，“鐵本”事件就是一個典型的例證。?#p#分頁標題#e#

　　我想資源性資產(chǎn)這一部分的改革剛剛開始。國家也開始對森林資產(chǎn)采取所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離改革，早就應(yīng)該進行這種所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的改革了，將來對河流、海洋、灘涂、土地資產(chǎn)等等都應(yīng)進行這種改革，而且要征用資源稅。?

　　第二類國有資產(chǎn)叫準物權(quán)，就是礦山的開采權(quán)、河流和海洋的捕魚權(quán)，土地的開發(fā)權(quán)等。別小看這個準物權(quán)的價值，這是一種國家特許權(quán)?，F(xiàn)在很多企業(yè)就拿這個特許權(quán)轉(zhuǎn)讓交易，與外資合資，甚至倒買倒賣。準物權(quán)是一個國家特別重要的國有資產(chǎn)。

　　（本文系教育部2005“新世紀優(yōu)秀人才支持計劃”和教育部2006哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“國有資產(chǎn)法律保護機制研究”（06JZD0007）的研究成果之一。）

　　摘自“中國改革步入30年：回顧與展望”國際論壇會議論文集