為了使人民的權(quán)益得到保障，我國立法機(jī)關(guān)結(jié)合我國當(dāng)前實(shí)際，制定了多項(xiàng)法律規(guī)范，但現(xiàn)實(shí)生活中依舊存在著未批先建等違法亂紀(jì)的行為，此時，經(jīng)相關(guān)人士舉報，司法機(jī)關(guān)核實(shí)，實(shí)施此違法行為的單位是會被按照未批先建的法律后果進(jìn)行處罰的。

一、涉及“未批先建”的法律有哪些?

對企業(yè)實(shí)施行政處罰必須有法律依據(jù)，與“未批先建”行政處罰相關(guān)的法律規(guī)定主要如下：

舊環(huán)評法第三十一條：“建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù);逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位有前兩款所列違法行為的，依照《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定處罰?！?/p>

新環(huán)保法第六十一條規(guī)定：“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀?！?/p>

新環(huán)評法第三十一條規(guī)定：“建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設(shè)的，由縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀;對建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報告書、報告表未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，依照前款的規(guī)定處罰、處分?！?/p>

二、未批先建的法律后果是什么?

從前述法律規(guī)定來看，我國法律所規(guī)制的“未批先建”違法行為有兩個組成要件：一是未辦理環(huán)境影響評價審批手續(xù);二是開工建設(shè)。

因此，雖然建設(shè)項(xiàng)目未辦理環(huán)境影響評價審批手續(xù)但已停止建設(shè)的，則應(yīng)視為“未批先建”違法行為已經(jīng)終了。“未批先建”并已經(jīng)投產(chǎn)的建設(shè)項(xiàng)目及“未批先建”未建成即停止建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目，均滿足“未辦理環(huán)境影響評價審批手續(xù)”這一要件。

同理，若“未批先建”并已經(jīng)投產(chǎn)滿兩年的建設(shè)項(xiàng)目需要進(jìn)行“未批先建”行政處罰，則已經(jīng)停建滿兩年的建設(shè)項(xiàng)目亦應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰。從常理來看，已停建滿兩年的項(xiàng)目再進(jìn)行處罰也就顯得更不公平了。

實(shí)務(wù)中，很多基層環(huán)境執(zhí)法人員之所以存在不理解，主要是因?yàn)椋旱谝唬貙徟p監(jiān)管的傳統(tǒng)執(zhí)法理念尚未變更。項(xiàng)目建成投產(chǎn)滿兩年后，即使不能對其進(jìn)行“未批先建”的行政處罰，還可以通過“三同時”及日常環(huán)境監(jiān)管對企業(yè)的其他環(huán)境違法行為進(jìn)行處罰。第二，不理解對行政處罰實(shí)施時效限制的法律意義。行政處罰時效限制本身就是為了讓行政執(zhí)法人員及時對違法行為進(jìn)行查處，同時避免行政相對人處于一種長期錯誤的信賴之中，以為不會有事或者不能認(rèn)識到自己行為的違法性。

筆者認(rèn)為：企業(yè)“未批先建”違法行為長期未被處罰，主要有兩方面的原因：一是環(huán)境行政執(zhí)法不作為或難作為;二是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價范圍過廣，不但增加了社會運(yùn)行成本也加大了環(huán)境行政執(zhí)法難度。

綜上，建設(shè)項(xiàng)目未批先建并已投產(chǎn)滿兩年的，不應(yīng)再按照“未批先建”進(jìn)行行政處罰。

三、過渡期間，法律如何適用?

新環(huán)保法2015年1月1日施行，新環(huán)評法2016年9月1日施行，這些法律修改也使得基層環(huán)境執(zhí)法人員在法律適用上存在疑惑。根據(jù)“法不涉及既往，新法優(yōu)于舊法”以及“從舊兼從輕”原則，筆者將相關(guān)適用規(guī)則梳理如下：

1、基本規(guī)則

(1)建設(shè)項(xiàng)目未批先建的違法行為是連續(xù)的違法行為，項(xiàng)目完工和項(xiàng)目停止建設(shè)均可視為違法行為終了。

(2)環(huán)保部門對建設(shè)單位“未批先建”違法行為進(jìn)行查處時，應(yīng)根據(jù)違法行為終了之日所適用法律法規(guī)實(shí)施行政處罰。

2、環(huán)保部門對違法行為終了之日于位于不同區(qū)間的違法行為進(jìn)行查處時具體適用如下規(guī)則：

(1)時間段I：違法行為終了之日至今滿2年的，不再給予行政處罰。

(2)時間段II：結(jié)合新環(huán)保法及舊環(huán)評法的規(guī)定進(jìn)行處罰，根據(jù)由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè)，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀;對建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。

有一例外，根據(jù)“從舊兼從輕”原則，環(huán)保部門在新環(huán)評法生效后才進(jìn)行查處的：(1)對建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表的，“由縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令備案，處五萬元以下的罰款?！?2)如果按照新環(huán)評法處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，罰款額度較輕的，適用新環(huán)評法的規(guī)定。

(3)時間段III：結(jié)合新環(huán)保法和新環(huán)評法的規(guī)定進(jìn)行處罰，依照新環(huán)評法第三十一條進(jìn)行處罰，具體規(guī)定如下：“建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設(shè)的，由縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀;對建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報告書、報告表未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，依照前款的規(guī)定處罰、處分。建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表的，由縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令備案，處五萬元以下的罰款?！?/p>

由于未批先建的行為是違法行為，且大多數(shù)情形下，該建筑工程的建設(shè)規(guī)劃、用材等都是不符合規(guī)范，在修建投入使用后會給人們的生命健康帶來威脅，故而未批先建的法律后果是比較嚴(yán)重的。相關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)必須定期進(jìn)行巡視，防止此類事件的發(fā)生。

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