行政訴訟法第二十五條第二款規(guī)定：“經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告;復議機關(guān)改變原具體行政行為的，復議機關(guān)是被告?！睋?jù)此，行政復議機關(guān)為復議往往只是走走過場，為發(fā)揮復議機關(guān)的行政監(jiān)督功能，適逢全國人大對《中華人民共和國行政訴訟法修正案(草案)》向社會公開征集意見之際，筆者建議將作出維持決定的復議機關(guān)和作出原具體行政行為的機關(guān)列為共同被告。即將行政訴訟法第二十五條第二款修改為：“經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，復議機關(guān)和作出原具體行政行為的行政機關(guān)是共同被告;復議機關(guān)改變原具體行政行為的，復議機關(guān)是被告?！?/p>

一、復議機關(guān)與被訴具體行政行為有利害關(guān)系

行政訴訟法第五十一條規(guī)定：“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定?！北桓嬖谛姓V訟中發(fā)現(xiàn)被訴具體行政行為錯誤(違法或不當)，主動改變其所作的具體行政行為滿足了原告的訴訟請求，原告同意并提出撤訴申請，人民法院經(jīng)審查，認為原告、被告上述行為不損害國家、集體或他人合法權(quán)益，不規(guī)避法律，則裁定準予原告撤回起訴。具體行政行為相對人不服復議機關(guān)決定維持原具體行政行為提起行政訴訟，如果被告僅是最初作出具體行政行為的行政機關(guān)，而被訴具體行政行為已經(jīng)復議機關(guān)決定維持，被告未經(jīng)請示復議機關(guān)審查批準，是無權(quán)擅自改變原具體行政行為的。由此可見，復議機關(guān)與被訴具體行政行為具有行政法上的利害關(guān)系。如果復議機關(guān)不參與訴訟，被告和復議機關(guān)之間請示與審批只能在訴訟外進行，人民法院在裁判文書中將不予涉及和認定。

二、復議機關(guān)與案件審理結(jié)果有利害關(guān)系

國家賠償法第八條規(guī)定：“經(jīng)復議機關(guān)復議的，最初造成侵權(quán)行為的行政機關(guān)為賠償義務機關(guān)，但復議機關(guān)的復議決定加重損害的，復議機關(guān)對加重的部分履行賠償義務?！惫P者認為：復議機關(guān)的復議決定維持原具體行政行為時，也可能出現(xiàn)復議機關(guān)的復議決定加重損害的情況。最初作出具體行政行為的行政機關(guān)，如果違法作出吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)，非法限制人身自由，侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)等行政行為;隨著時間的推移，具體行政行為相對人受到的損害將與日俱增。復議機關(guān)在復議期間，不但有權(quán)而且應當依法糾正違法或者不當?shù)木唧w行政行為，防止侵權(quán)損害的進一步擴大。若復議決定維持違法或者不當?shù)脑唧w行政行為，勢必使侵權(quán)損害不斷增大;這樣的復議決定很明顯的加重了損害。因此，人民法院對被訴具體行政行為合法性的審查結(jié)果，不僅關(guān)系到行政機關(guān)的具體行政行為的法律效力，而且直接關(guān)系到行政機關(guān)是否承擔行政賠償責任。顯然，決定維持原具體行政行為的復議機關(guān)與案件審理結(jié)果具有利害關(guān)系。

三、復議機關(guān)具有參加行政訴訟的權(quán)利和義務

人民法院在審理具體行政行為相對人不服復議機關(guān)維持決定而提起的行政訴訟中，如果僅將作出原具體行政行為的行政機關(guān)列為被告，而不允許復議機關(guān)作為第三人參加訴訟，一旦法院認定被訴具體行政行為違法，就會形成兩種截然相反的結(jié)論。一個是人民法院撤銷被訴具體行政行為的判決，一個是與人民法院同級的人民政府或上級人民政府(人民政府主管部門)維持被訴具體行政行為的復議決定。這樣做，首先不利于解決矛盾。因此，復議機關(guān)的維持決定仍將與人民法院的撤銷裁判相抗衡。其次剝奪了復議機關(guān)的訴權(quán)。如果人民法院的撤銷裁判對未參加訴訟的復議機關(guān)具有拘束力，使復議決定自然無效，無形中就剝奪了復議機關(guān)不服裁判而上訴及申請再審的權(quán)利。再次不利于復議機關(guān)依法行政。復議機關(guān)作出維持原具體行政行為的決定后，行政相對人對原具體行政行為不服，意味著對復議決定亦不服。復議機關(guān)不參加訴訟，人民法院在裁判時只能將復議決定拋到一邊，不予認定和表態(tài)，就像復議機關(guān)從來沒有復議過一樣。故不但不利于監(jiān)督和支持復議機關(guān)依法行政，更不利于維護復議機關(guān)的威信，還容易滋長復議機關(guān)不負責任的官僚主義作風。為此，筆者認為，復議機關(guān)應當作為被告參加訴訟，享受訴訟權(quán)利，承擔訴訟義務。人民法院認為被訴具體行政行為違法，應當一并撤銷原具體行動行為和復議決定。

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